совместный проект

Институт Управления Социальными Процессами Государственного Университета — Высшей Школы Экономики

Факультет менеджмента Государственного университета — Высшей школы экономики

Программа поддержки гражданского общества «Диалог» АЙРЕКС

Интернет-конференции

Исследования социальной политики

Исследовательские организации

Аналитика и публицистика

Научные дискуссии

Исследования

Словарь терминов

Журналы

Книги

Каталог ссылок

Бизнес и общество

НКО в социальной политике

Деятельность

Интервью

Исследования

Спорные вопросы

Цифры и базы данных

Документы и комментарии

Изучаем зарубежный опыт

Каталог ссылок

Мониторинг государственной политики

Государственные институты социальной политики

Доклады

Комментарии и обзоры

Документы

Статистика

Каталог ссылок

Взаимодействие исследователей и НКО

Проекты

События

Деятельность в сфере здравоохранения

Деятельность в сфере жилищной политики

Деятельность в сфере образования

Доклад «Первый год применения нового российского законодательства об НКО: проблемы и рекомендации по изменениям»

Исследование положения неправительственных некоммерческих организаций (НКО) и применения российского законодательства об НКО проводилось несколькими неправительственными организациями в 2006-2007 гг. в рамках их собственных и совместных проектов, а также в рамках Соглашения о взаимодействии в сфере защиты права на объединение и обеспечения свободы деятельности неправительственных некоммерческих организаций в Российской Федерации, объединяющего более 15 организаций.

Автор: Ю.Джибладзе, О.Гнездилова, Д.Милославская, Н.Таубина

© Соглашение о взаимодействии в сфере защиты права на объединение и обеспечения свободы деятельности неправительственных некоммерческих организаций в Российской Федерации

Апрель 2007 г.

Авторы доклада и их организации искренне благодарят коллег из российских и международных НКО, внесших вклад в подготовку доклада, в частности, НП «Юристы за гражданское общество», Агентство социальной информации и Международный центр некоммерческого права, и тех коллег, чья информация была использована при подготовке доклада, в частности, Центр «Демос», АНО «Юристы за конституционные права и свободы» (ЮРИКС), Хьюман Райтс Фёрст, Хьюман Райтс Уотч, Международная Амнистия и Обсерватория по защите правозащитников.

Доклад подготовлен для представления на совещании по применению российского законодательства об НКО, организованном Конференцией международных НКО при Совете Европы с участием представителей гражданского общества и властей Российской Федерации в Совете Европы в Страсбурге 19 апреля 2007.

Доклад поддержан следующими членами Соглашение о взаимодействии в сфере защиты права на объединение и обеспечения свободы деятельности неправительственных некоммерческих организаций в Российской Федерации:

Агентство социальной информации
Коалиция «Мы - граждане!»
Межрегиональная молодежная правозащитная группа
Межрегиональная правозащитная группа Воронеж/ Черноземье
Молодежное правозащитное движение
Московская Хельсинкская группа
«Юристы за гражданское общество»
Фонд «Общественный вердикт»
Фонд развития НКО
Центр развития демократии и прав человека
Центр развития НКО
Центр «Демос»
«Юристы за конституционные права и свободы»

§1
Введение

После принятия нового российского законодательства о неправительственных некоммерческих организациях (НКО) в начале 2006 г. и его вступления в силу 18 апреля 2006 г., положение НКО в России продолжало ухудшаться. Право на свободу объединений подвергалось все большим ограничениям, давление российских властей на независимые НКО с использованием правовых и неправовых методов усиливалось.

Ограничительное применение нового законодательства об НКО сочетается с применением других ограничительных правовых инструментов, таких как анти-экстремистское законодательство, налоговое законодательство и законодательство о митингах, демонстрациях и пикетах. Среди многочисленных проявлений возрастающего давления российских властей на независимые НКО в 2006-первой половине 2007 гг., важно отметить следующие:

·  вступление в силу нового ограничительного законодательства об НКО в апреле 2006 г.; крайне затруднительный и бюрократизированный процесс обязательной перерегистрации иностранных НКО осенью 2006 г., приведший к многочисленным проблемам в деятельности ряда ведущих организаций;

·  растущее число отказов в регистрации новых НКО и отказов во внесении изменений в уставные и иные документы существующих НКО, основанные на в высшей степени формальном, бюрократическом и зачастую враждебном отношении к НКО со стороны сотрудников регистрационной службы и требованиях властей о предоставлении информации, не предусмотренной законодательством;

·  растущее использование регистрационной службой проверок НКО с целью оказания давления на организации путем требования документов, не предусмотренной законом, нарушения сроков и других правил проведения проверок, парализации работы НКО в результате обращения, основанного на вмешательстве и враждебном отношении;

·  попытки закрыть несколько ведущих российских организаций по обвинениям в уклонении от уплаты налогов;

·  расширяющееся применение анти-экстремистского и анти-террористического законодательства против НКО и общественных активистов;

·  появление нового феномена массовых одномоментных задержаний по всей стране и незаконных преследований активистов НКО, направляющихся на конференции и демонстрации;

·  расширяющееся использование незаконных ограничений права на мирные собрания путем неправовых отказов активистам в проведении демонстраций и избиений, задержаний и наложения штрафов на участников этих акций;

·  растущая монополизация общественной жизни путем ограничения диалога государства с институтами гражданского общества рамками созданных сверху структур наподобие Общественной палаты и ее аналогов в регионах;

·  продолжающееся бездействие органов власти в ответ на угрозы жизни и насилие по отношению к правозащитникам и независимым активистам со стороны радикальных националистов;

·  продолжающаяся враждебная риторика представителей органов власти в отношении независимых НКО с обвинениями их в деятельности, якобы направленной против национальных интересов, подрыве политической стабильности, связям с зарубежной разведкой и финансировании их работы враждебными зарубежными правительствами и внутренней политической оппозицией.

Давление на независимые гражданские организации в России приняло системную форму в 2006 – первой половине 2007 гг. при том, что руководство страны недвусмысленно поставило вопрос о работе НКО в контекст обеспечения безопасности государства и якобы существующей с их стороны угрозы политической стабильности и самому государству.

В последние три года в разных странах мира возник новый феномен, когда авторитарные государства и режимы с имитационными демократическим институтами стали противодействовать международному сотрудничеству в сфере гражданского общества и развития демократии, используя аргумент о том, что зарубежные правительства якобы манипулируют НКО внутри этих стран для вмешательства в политическую жизнь, подрыва суверенитета и смены правящих режимов. Этот новый подход к отношениям между государством и НКО можно наблюдать в более чем 20 странах на разных континентах, и Россия стала одним из лидеров этого глобального процесса.

Новая политика российских властей в отношении независимых НКО и их международных партнерских связей, основанная на подозрительности и рефлекторных тенденциях к контролю и ограничению свободы объединений, была в значительной степени вызвана так называемыми «цветными революциями» в соседних пост-советских странах в 2004-2005 годах.

Многие представители российских властей поверили в то, что эти события полностью готовились и направлялись из-за рубежа путем иностранной поддержки НКО внутри этих стран. При этом роль простых граждан, возмущенных манипуляциями на выборах и вышедших на улицу с протестом и требованиями восстановления прав и свобод, в расчет вообще не принимается, так как независимое гражданское общество в принципе не вписывается в эту картину мира.

Такая оценка привела к тому, что многие представители государственной власти в России стали воспринимать российские НКО, получающие зарубежное финансирование, как потенциально опасных и «угрожающих политической стабильности». В 2005-2007 гг. десятки заявлений подобного рода были сделаны представителями государственной власти и близкими к властям экспертами. Эти заявления получили широкое освещение в общенациональных СМИ, и многие из этих публикаций вполне можно охарактеризовать как клеветнические кампании, направленные на маргинализацию независимых НКО и лишение их легитимности в глазах российского общества. Российские власти неоднократно обвиняли НКО в том, что они якобы финансируются врагами России – зарубежными разведками, олигархами, террористами, преступными группировками и т.д.

Отвратительным примером клеветнической кампании в СМИ против НКО стал печально знаменитый скандал с «британским шпионским камнем» в январе-феврале 2006 г., когда руководитель пресс-службы ФСБ заявил, что более десятка ведущих российских НКО финансировались британскими разведчиками, действовавшими под дипломатическим прикрытием в посольстве Соединенного Королевства в Москве.

Две недели подряд после первого показа этой истории по центральному телевидению в прайм-тайм эти утверждения по несколько раз на дню воспроизводились в контролируемых государством электронных и печатных СМИ, а также в выступлениях высоких должностных лиц, твердо закрепив в общественном сознании связь между независимыми НКО и иностранными шпионами.

В итоге иностранные дипломаты высланы не были, официальные расследования в НКО не проводились, какие-либо юридические действия властями предприняты не были. Шпионский скандал рассосался. Однако «операцию» можно считать успешной: работа независимых НКО была твердо поставлена в контекст вопросов безопасности и направленности их деятельности якобы против своей собственной страны на иностранные деньги. Эта «операция» была проведена всего через несколько дней после подписания Президентом России подвергавшегося критике нового закона об НКО и была явно направлена на обоснование его принятия.

То, что в глобализующемся мире НКО работают поверх границ в своих проектах и что практика финансирования проектов НКО донорами и партнерами из других стран стала признанной нормой жизни современного гражданского общества, не воспринимается многими российскими чиновниками и заслоняется в их представлении теориями заговора, образами врага и иррациональными страхами перед враждебными западными силами, якобы использующими российские НКО для подрыва режима и вмешательства во внутреннюю политику.

§2
Ограничительное законодательство об НКО: основные проблемы

Опасения российских властей в отношении якобы существующей манипуляции российских НКО из-за рубежа и их враждебное отношение к независимым активистам привели к внесению в Государственную Думу и стремительному принятию в конце 2005 г. фундаментальных изменений в законодательство об НКО, которые часто называют «новым законом об НКО».

Сами НКО и многочисленные российские и зарубежные эксперты считают, что это – политически мотивированный и плохо написанный закон, который трудно применять. Закон предусматривает жесткий контроль международных партнерских связей и зарубежного финансирования российских гражданских организаций, накладывает тяжелое административное бремя на все НКО и приводит к самоцензуре самих многих НКО.

Тем не менее, закон в основном направлен на российские организации, имеющие зарубежное финансирование и международные партнерские контакты.

В частности, закон требует от российских организаций очень подробной ежегодной отчетности о деятельности за предыдущий год и использовании полученных средств, включая иностранные средства. При этом контролирующие органы могут запретить иностранным НКО предоставлять средства конкретным российским партнерам или реализовывать какую-либо программу или проект, если они «угрожают конституционному порядку, территориальной целостности, общественному здоровью и морали и правам третьих лиц».

Сотрудники Федеральной регистрационной службы могут принимать такие решения самостоятельно, в административном порядке, не обращаясь с ходатайством в суд.

Регистрационная служба может не только проверять ежегодные очень детальные отчеты российских НКО, но и проводить полные проверки организаций продолжительностью до 30 дней, запрашивать и оценивать их управленческие, программные и финансовые документы за рамками таких проверок, посещать без предупреждения любые мероприятия НКО. На основании своих наблюдений сотрудники Росрегистрации уполномочены принимать решение о том, действует ли организация в соответствии со своими собственными уставными целями и инициировать ликвидацию, если они посчитают, что это нет так.

Такие обширные полномочия государственных органов, контролирующих работу НКО, по оценке соответствия деятельности организации целям, которые она сама перед собой поставила, явно представляют собой вмешательство в частные гражданские инициативы и работу независимых организаций.

Кроме того, закон накладывает неконституционные ограничения на то, кто может быть учредителем, членом и участником российских НКО, устанавливая, что иностранцы, в отношении которых принято решение о нежелательности их нахождения в России, лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, и лица, чьи действия были «признаны судом содержащими признаки экстремистской деятельности» не могут являться учредителями, членами и участниками российских НКО.

Иностранные НКО выделены в законе особо и должны еще более подробно отчитываться, включая ежеквартальные содержательные планы и финансовые отчеты и ежегодные программные и финансовые отчеты, и эти планы и отчеты будут сравниваться органами регистрации на предмет совпадения. Контролирующие органы могут отказать иностранной НКО в регистрации или изъять ее регистрацию из реестра, если будет обнаружено, что ее деятельность, цели и задачи «…создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной целостности, национальному единству, самобытности, культурному наследию и национальным интересам Российской Федерации».

Включение в закон таких избыточно размытых и не основанных на четком правовом определении формулировок дает чиновникам широкие возможности для индивидуальной интерпретации и применения закона по своему усмотрению.

Из-за того, что представители власти в последнее время делят НКО на «хорошие» и «плохие» (лояльные и независимые) и относятся ко многим независимым НКО с подозрением, есть основания считать, что закон будет применяться избирательным образом.

Хотя все без исключения гражданские организации пострадают от возросшей административной нагрузки из-за необходимости заполнять многочисленные отчетные формы, включая описание каждого проведенного мероприятия и действия, организованные ими в течение года, главным негативным фактором является парализующая угроза избирательного применения закона, что приведет к самоцензуре, изменению характера деятельности и даже прекращению работы многих групп.

Российское Министерство иностранных дел на своем сайте сообщило, что новое законодательство о НКО даже более либерально, чем подобные законы в других демократических государствах.

Однако, согласно оценке ведущей в этой области экспертной организации - Центр некоммерческого права – российский закон «существенно отличается от законов в выбранных странах» и является «более ограничительным» как с точки зрения отдельных норм закона, так и совокупного эффекта.

Объясняя основную цель принимаемого закона, президент России Путин сказал, что закон нужен для того, чтобы предотвратить иностранное финансирование такой деятельности российских НКО, которая «…по существу является политической деятельностью… Вольно или невольно, такие организации становятся инструментом в руках зарубежных государств, которые используют их для достижения собственных политических целей».

Фундаментальная проблема состоит в том, что до тех пор, пока закон не будет содержать определения нежелательной «политической деятельности» НКО, каждый применяющий закон чиновник должен будет догадываться, что же именно имел в виду президент в качестве главной цели закона.

Негативная риторика властей в отношении независимых НКО, часто граничащая с враждебным отношением в адрес организаций, имеющих иностранное финансирование, будет, несомненно, оказывать влияние на этот процесс.

§3
Первый год применения нового законодательства: ограничения и давления

Перерегистрация иностранных и международных НКО

Первый опыт применения нового закона оказался весьма негативным. Закон требовал обязательной перерегистрации всех зарубежных и международных НКО, имеющих представительства и филиалы в России, до 18 октября 2006 года.

За две недели до окончания этого срока всего лишь 50 из предположительно нескольких сот иностранных НКО прошли перерегистрацию. Эта ситуация стала результатом жестко ограничительной позиции и избыточных требований, предъявлявшихся Росрегистрацией.

От иностранных НКО требовали представить информацию, не предусмотренную законом, включая перевод на русский национального законодательства об НКО при том, что во многих странах отдельного закона об НКО не существует, персональные данные, такие как домашние адреса и телефоны их основателей и членов правления, что иногда приводило к абсурдным ситуациям в тех случаях, когда основатели давно скончались, несуществующие в природе внутренние документы и решения правлений и т.д.

Многие организации вынуждены были потратить многие тысячи долларов или евро на повторные переводы, нотариальные заверения и апостилизацию, подавая документы вновь и вновь после отказов.

Более того, Регистрационная служба консультировала только три часа в неделю и не предоставляла ясных письменных объяснений отказов в приеме регистрационных документов.

Реагируя на острую международную реакцию и пытаясь избежать надвигавшегося скандала, за две недели до истечения срока Росрегистрация изменила свой подход, втрое увеличив часы консультаций и несколько либерализовав требования к бумагам.

Одновременно с этим она также объявила, что иностранные НКО, не прошедшие перерегистрацию до 18 октября, не должны будут закрыться, собрать вещи и уехать из России, а только лишь приостановить всю свою программную деятельность в стране до момента получения решения о перерегистрации.

В результате около 100 НКО прошли перерегистрацию до истечения крайнего срока, в то время как несколько десятков организаций вынуждены были приостановить на несколько недель всю свою содержательную деятельность в России, включая такие известные правозащитные организации как Хьюман Райтс Уотч, Международная Амнистия, Врачи без границ, Правовая инициатива в России, Международная тюремная реформа, а также Американскую ассоциацию юристов.

На конец ноября 2006 года в общей сложности около 160 организаций сумели пройти перерегистрацию. На данный момент перерегистрировано более 300 иностранных НКО, работающих в России.

Представители Росрегистрации обвиняли в возникших проблемах самих иностранных НКО, утверждая, что те вели себя безответственно, проявляли «недисциплинированность» и в целом оказались не способны соответствовать серьезным российским требованиям, а в некоторых случаях якобы даже специально создавали проблемы, чтобы привлечь к себе внимание в результате скандала.

Этот бюрократичный процесс не только серьезно осложнил работу многих ведущих зарубежных НКО и поставил под сомнение их легитимность в России, но и ярко проявил враждебное и подозрительное отношение российских властей в отношении международных организаций гражданского общества, продемонстрировал всем новый «баланс сил» и обозначил степень вмешательства, с которой закон будет применяться.

Государственная регистрация НКО и изменений в уставе


В апреле 2006 года изменился порядок регистрации НКО. Раньше только общественные объединения регистрировались в ФРС, а НКО, включая автономные некоммерческие организации, некоммерческие фонды, учреждения и др. проходили регистрацию в том же порядке, что и коммерческие организации. С апреля все НКО сначала подают документы в «орган, принимающий решение о государственной регистрации» - ФРС, в случае положительного решения документы пересылаются в «регистрирующий орган». Процедура регистрации занимает не менее 2 месяцев.

Следует также отметить, что регистрация НКО усложнилась и требует участия юриста , специализирующегося на законодательстве об НКО для оформления всего пакета документов. При этом при любой опечатке возможен отказ, т.к. закон содержит норму «неточности в оформлении документов», «документы оформлены ненадлежащим образом» (которые ничем не регламентированы) – отсутствуют правила или какие-либо образцы заполнения документов на регистрацию. Органы регистрации не ведут консультаций для НКО.

В связи с тем, что нет единого стандарта, в региональных управлениях ФРС разных субъектов РФ законодательство толкуется по-разному. Так, в октябре-ноябре 2006 года проводилась регистрация 6 типовых организаций в разных федеральных округах РФ (впоследствии были объединены в сеть).

В различных управлениях ФРС к документам были предъявлены разные требования. Так, в Южном федеральном округе был запрет на регистрацию адреса, по которому осуществляется связь с организацией по месту жительства руководителя (тогда как в остальных такого запрета не было). В Сибирском федеральном округе дополнительно к перечню документов для регистрации ФРС потребовала учредительный протокол, который законодательством о данном виде общественных объединений не предусмотрен.

В случае отказа НКО, может подать документы повторно, но их рассмотрение также займет около 2 месяцев. Пакет документов представляет собой (при регистрации местной организации) не менее 60 листов.

Кроме того, отдельной проблемой является стоимость государственной регистрации – это одна из самых высоких госпошлин в России – 2000 руб. (пошлина за обращение в суд по нематериальным искам составляет в большинстве случаев 100 руб., выше, чем за регистрацию НКО сумма пошлины только за регистрацию иностранных работников – 3000 руб.).

При каждом отказе в регистрации пошлина обращается в доход государства. Большая часть организаций не находят в себе силы заново собрать необходимую сумму и нужные документы и действуют без регистрации, что согласно российскому законодательству значительно ущемляет их права.

Также имеют место случаи, когда сотрудник ФРС «советует» заявителю обратиться в конкретную коммерческую юридическую фирму за помощью в оформлении документов, дает координаты. По данным газеты «Ведомости» зарегистрировать новую НКО теперь на 40% дороже, чем коммерческую фирму. Стоимость услуг посреднических фирм в Москве – от 45000 руб. до 70000 руб.

Была затруднена регистрация НКО в «переходный период» . В апреле 2006 года, когда изменялся государственный орган, отвечающий за регистрацию НКО, имели место отказы в регистрации НКО по причине «направления документов в ненадлежащий регистрирующий орган» (прежний - ФНС, а не новый – ФРС). Отказы были обжалованы в суд, на суде представитель УФНС заявила «не для протокола», что действительно с начала апреля они фактически не проводили регистрацию НКО, т.к. передавали дела, поэтому отказывали НКО по формальным основаниям.

Так, Благотворительному фонду «Великая Скифия» УФНС по Воронежской области было отказано в регистрации в связи с тем, что документы были направлены по почте (в связи с большими очередями) 13 апреля, поступили 17 апреля (за день до изменения органа, ответственного за регистрацию). И налоговая, и суд отказались вернуть (или перезачесть при новой подаче документов) уплаченную государственную пошлину, которая для этой организации являлась существенной, и подать документы повторно не представлялось возможным.

УФРС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области было отказано в регистрации изменений в устав АНО «Центр независимых социологических исследований». По мнению специалистов УФРС, «любые направления деятельности НКО, указанные в ее уставе, должны соответствовать названию данной организации», организация не имеет право «оказывать услуги по научно-исследовательской деятельности», «повышать профессиональный уровень и образование социологов» и др.

УФРС по Тюменской области было отказано в регистрации организации «Радужный дом», одной из целей деятельности которой являлась защита прав ЛГБТ-сообщества. Именно поэтому в качестве причин отказа значилось «подрыв духовных ценностей общества, суверенитета России в силу сокращения ее населения, посягательство на охраняемые государством институты семьи и брака».

Как правило, Росрегистрация не предоставляет детального письменного объяснения причин отказа внесения изменений в уставы или дает очень общие причины отказа, в связи с чем крайне трудно обжаловать эти отказы в суде, которые в свою очередь обычно автоматически подтверждают решения Росрегистрации.

Регистрация переизбрания руководителя НКО, изменения адреса и иных сведений


Новый порядок регистрации изменений в организации, не связанных с внесением изменений в устав, также вступил в силу в апреле 2006 года и фактически является разрешительным. До апреля 2006 года при изменении руководителя или адреса достаточно было подать уведомление в свободной форме в региональное УФРС. Но новому закону российское законодательство обязывает НКО в трехдневных срок сообщать ФРС о смене своего руководителя, его паспортных данных, адреса НКО, банковского счета и др. информации. В случае пропуска трехдневного срока на НКО может быть наложен штраф в 5000 руб. А в случае неоднократного не информирования организация может быть исключена из единого государственного реестра юридических лиц в судебном порядке (ЕГРЮЛ).

В течение 2006 – начала 2007 года несколько организаций столкнулись с невозможностью внести изменения в состав своего руководящего органа. ФРС направило им отказы во внесении сведений о новом руководителе в Единый государственный реестр юридических лиц по причине «ненадлежащего оформления документов». При этом ФРС основывала свои отказы даже на несущественных опечатках, которые не имели юридического значения.

Например, в июне 2006 года ГУ ФРС по Воронежской области отказало в регистрации изменения руководителя Благотворительного фонда «За экологическую и социальную справедливость» (известная в регионе протестная организация) по основанию «ненадлежащего оформления документов». Пока решение обжаловалось, 2 месяца ни новый, ни старый руководитель не могли подписывать документы, т.о. деятельность фактически была заблокирована.

Регистрация изменений адреса БФ «Центр просвещения, искусства и кино «Юность» проводилась ГУ ФРС по Воронежской области в течение 9 месяцев. Устно специалисты требовали представить свидетельство о праве собственности на новое помещение или собственный договор аренды (адрес «Юности» был предоставлен партнерской организацией, что допускается действующим законодательством). Однако, в основу отказа легло не это требование ГУ ФРС, а формальный повод – «пропуск срока обращения за регистрацией». Отказ был обжалован в Росрегистрацию, и только тогда изменение адреса было зарегистрировано.

По крайней мере две общероссийские организации при подаче документов в Росрегистрацию на нового руководителя столкнулись с необходимостью подтвердить свой общероссийский статус.

Так, Общероссийская общественная организация «Российское историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал» получила отказ в регистрации вновь избранного руководителя. Отказ базировался на требовании представить подлинники протоколов всех структурных подразделений «Мемориала» об избрании делегатов на конференцию «для подтверждения правомочности данной конференции, а также общероссийского статуса Организации». После данного отказа в январе 2007 г. “Мемориал” представил недостающие документы на 81 листе. Однако ФРС вновь отказала, потребовав представить полный пакет документов. В следующий раз «Мемориал» отправил в ФРС пакет документов уже на 218 листах. В настоящий момент Мемориал получил положительный ответ Росрегистрации.

С такой же ситуацией столкнулась и Общероссийская общественная благотворительная организация «Молодая Европа». Ей было отказано не только в переизбрании руководителя, но и в изменении адреса, по которому осуществляется связь с «Молодой Европой». Росрегистрация потребовала подтвердить полномочия как участников конференции, так и членов Координационного совета организации, принявших решение об изменении адреса для связи.

Принудительная ликвидация организаций

Новое законодательство наделяет ФРС правом в случае неоднократного (т.е. два и более раз) непредставления НКО в установленный срок сведений (включая периодическую отчетность и другие сведения, которые ФРС правомочна запрашивать по закону) обратиться в суд с заявлением об исключении НКО из единого государственного реестра юридических лиц. При этом важно отметить, что для общественных объединений эта норма носит более жесткий характер.

Однократное непредставление общественным объединением в установленный срок информации об объеме получаемых объединением от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства денежных средств и иного имущества, а также о целях и фактическом их расходовании или использовании, предусмотренных абзацем восьмым части первой настоящей статьи, является основанием для обращения ФРС в суд с заявлением о признании данного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении его из единого государственного реестра юридических лиц.

До 2006 года это положение не носило репрессивного характера, по этой норме закрывались лишь те организации, которые действительно давно прекратили свою деятельность. Однако в течение последнего года повестки в суд стали приходит действующим и известным в своем регионе организациям.

В 2006 году ГУ ФРС по Воронежской области направило в суд исковые заявления об исключении 108 НКО из единого государственного реестра юридических лиц.

Совсем недавно, в октябре 2006 года Российская регистрационная служба инициировала ликвидацию НКО «Международный стандарт» в Уфе (Башкортостан) за якобы совершенные незначительные ошибки в документации даже без вынесения положенного по закону предупреждения и требования об их исправлении. Очевидно, организация вызвала раздражение властей расследованием фактов насилия со стороны милиции и успешным инициированием судебного преследования виновных.

Аналогичный процесс состоялся в марте 2007 года по иску ГУ ФРС по Воронежской области. Суду предлагалось закрыть Воронежское областное общественное движение «Солдатские матери России» (действующая, известная в регионе организация, которая занимается защитой прав военнослужащих по призыву). Благодаря тому, что организация имела возможность вовремя обратиться к юристу, в иске ФРС было отказано.

Известно по крайней мере о двух организациях (Воронежская региональная общественная организация «Защита потребителей» и Районная общественная организация «Память» (защита прав родителей военнослужащих, погибших в мирное время), которым не приходили повестки в суд, они не были ознакомлены с решением суда о принудительном прекращении деятельности их организаций, не имели возможность обжаловать данное решение. Тем не менее, в ЕГРЮЛ была внесена запись о признании организаций прекратившими деятельность. Все эти НКО являются известными в регионе, ведут регулярную правозащитную деятельность, организуют и участвуют в публичных мероприятиях и акциях.

По данным УФРС по Калининградской области в ближайшее время они намерены через суд закрыть 37 некоммерческих организаций, о чем сообщили в прессе.

Важно отметить, что принудительная ликвидация возможна не только по основаниям непредставления некоммерческой организацией в установленный срок запрашиваемых регистрирующим органом сведений, но и при наличии предупреждений за нарушения действующего законодательства.

23 января 2007 года одна из ведущих российских правозащитных организаций Комитет «Гражданское содействие», которая работает с мигрантами и беженцами, получила официальное предупреждение прокуратуры о нарушении законодательства о вынужденных переселенцах, беженцах, правовом статусе иностранных граждан и свободе передвижения. Еще одно предупреждение, и эта признанная на международном уровне организация может быть ликвидирована российскими властями.

Проверки деятельности НКО

В 2006 году был также утвержден новый порядок проведения проверок деятельности НКО. Согласно действующему законодательству органы ФРС могут запрашивать не только решения руководящих органов НКО, финансовые отчеты об их деятельности, но и иные документы, необходимые для достижения целей проверки.

Так, в январе 2007 года в Краснодарском крае проходила проверка ККОО «Этника» (занимается защитой прав национальных меньшинств). Уведомление о проведении проверки пришло в день начала проверки (по закону руководитель должен предупреждаться за 5 дней). В проверке участвовали не только сотрудники ФРС, но представитель ГУВД и администрации г. Краснодара, хотя их полномочия не были никак оформлены. Все участники проверки задавали вопросы, запрашивали документы, знакомились с ними. У организации были запрошены такие документы как:
Планы мероприятий (уроков, семинаров и т.д.);
«Разрешения» на проведение публичных акций;
Документация, подтверждающая целевые пожертвования (договоры с фондами и финансовая отчетность);
Все публикации и все выпущенные брошюры, листовки в нескольких экземплярах;
Заполненная форма ОН 0003 (которую организации должны сдать до 15 апреля);
Копии обращений организации в государственные органы;
Документы, подтверждающие контакты с международными организациями (участие в конференциях, семинарах и т.д.).

После обращения организации к Уполномоченному по правам человека проверка была «прекращена». Предусмотренный законодательством акт проверки управлением ФРС до настоящего момента не подготовлен и не выдан организации, хотя по закону он должен быть выдан. Через две недели после прекращения проверки была начата новая проверка ФРС, которая длится до настоящего времени (апреля 2007 г.).

В ходе проверки деятельности ВРО ММОБО «Молодежная правозащитная группа» ГУ ФРС по Воронежской области требовало представить «публикации в СМИ о деятельности организации за период с 2003 по 2006 год».

В ходе проверки Санкт-Петербургской благотворительной общественной организации помощи руандийским беженцам «Ичумби» УФРС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области вынесло представление с требованием убрать с печати организации ее наименования на французском языке.

ГУ ФРС по Свердловской области для одной из организаций установил проверяемый период – 4 года (в то время как законодательством установлен срок - не более 3 лет).

Количество проводимых проверок также существенно увеличилось. Так, по данным ГУ ФРС по Воронежской области, в 2006 году ими было проверено каждое 10-е общественное объединение в регионе.

Как правило, все организации по окончании проверки получают заключение о том, что они нарушили ту или иную статью закона (в ряде случаев речь идет даже о нарушениях налогового законодательства) и в результате они оказываются перед угрозой закрытия, если возникнет последующее пусть даже незначительное нарушение. Это само по себе является сильным ограничительным механизмом в дополнение к тому, что сама проверка, как правило, парализует деятельность организации.

Новая отчетность НКО


15 апреля было крайним сроком подачи отчетов о деятельности и использовании имущества в соответствии с новыми требованиями. Основываясь на изучении этих отчетов, Росрегистрация будет проводить проверки деятельности особенно тех НКО, в отчетах которых «будет обнаружено что-то подозрительное», как сообщил в начале марта 2007 года ведущий сотрудник Росрегистрации во время встречи с представителями НКО. Время после 15 апреля станет определяющим по какому пути пойдет применение закона, особенно в преддверии парламентских и президентских выборов, что может вызвать очередную анти-НКО паранойю.

Среди основных проблем новой отчетности уже сейчас следует отметить:

1) Недостаточное информирование НКО со стороны государства о существовании новых правил отчетности. Так, лишь в некоторых регионах по инициативе самих НКО были проведены просветительские семинары, не все НКО смогли туда попасть (речь, прежде всего, идет о местных НКО, расположенных в небольших городах и сельской местности, у которых нет выхода в Интернет и т.п.). Законодательно не была установлена обязанность сотрудников УФРС проводить разъяснительную работу, и во многих субъектах РФ она не проводилась.

2) Отсутствие ясных правил заполнения новых форм отчетности. Методические рекомендации по заполнению утвержденных в апреле 2006 года отчетов о деятельности и расходовании средств НКО были приняты и опубликованы лишь в феврале 2007 года. Тем не мене, даже эти методические рекомендации дают возможность двояко толковать те или иные пункты, а по многим положениям форм разъяснение сводится к повторению заголовка.

3) Отсутствие консультационных пунктов в регионах. ФРС не была организована работа по разъяснению НКО правил новой отчетности, не было возможности получить ответы на интересующие вопросы. Просвещение строилось силами самих НКО. Кроме того, в ряде регионов сотрудники ФРС сами не были проинформированы о существовании новой отчетности. Так, когда в январе 2007 года одна из НКО обратилась в УФРС по Карачаево-Черкесской республике за консультацией, сотрудник удивилась, что федеральный центр не проинформировал их о новых формах, и попросила представителя НКО снять копию с его экземпляра новых форм.

Некоторые организации при сдаче форм отчетности столкнулись с отказом управления ФРС выдать расписку в получении документов, утвержденную как приложение к каждой из форм.

Так, на просьбу ВРОО «Демократический центр» сотрудники ГУ ФРС по Воронежской области ответили отказом и мотивировали это тем, что «в регионе тысячи организаций, что же каждой выдавать расписки?».

По состоянию на 12 апреля 2007 года новые отчеты в УФРС по Воронежской области сдали лишь 14% от общего количества зарегистрированных НКО.

Все приведенные случаи нарушения прав НКО связаны не только с самими положениями нового закона, но и негативной практикой его применения. Закон позволяет расширительно толковать многие его положения, а НКО не всегда имеют возможность обратиться к профессиональному юристу за консультацией и содействием в защите своих прав.

§4
Нарастающее использование анти-экстремистского и антитеррористического законодательства против НКО

В описанной выше обстановке враждебности российские правоохранительные органы все чаще используют анти-экстремистское и антитеррористическое законодательство против НКО. Анти-экстремистское законодательство было впервые принято в 2002 году и с тех пор ежегодно дополняется поправками, все более расширяющими понятие «экстремистской» деятельности. Последние поправки были приняты летом 2006 года.

Важнейшая проблема заключается в том, что новый закон об НКО 2006 года запрещает лицам, чьи действия были признаны судом содержащими признаки экстремизма, быть учредителями, членами или участниками неправительственных организаций, а анти-экстремистское законодательство требует от НКО публично осудить своих членов и участников и дистанцироваться от их действий после вступления в силу решения суда, иначе сама организация будет признана экстремистской и ликвидирована.

Эти положения двух законов послужили основой для первого такого рода решения суда в Нижнем Новгороде о ликвидации Общества российско-чеченской дружбы в октябре этого года. Общество стало первой жертвой нового закона среди российских НКО. Организация и так была мишенью уголовных, административных и налоговых судебных преследований и кампании травли в прессе в течение предшествующих двух лет за свое бескомпромиссное и неустанное освещение продолжающихся нарушений прав человека на Северном Кавказе.

Атака на организацию осуществлялась на многих фронтах одновременно – через Министерство юстиции, налоговые органы, прокуратуру, клевету в отношении ее лидеров и даже угрозы их жизни – и достигла кульминации в феврале 2006 г., когда директор ОРЧД Станислав Дмитриевский был осужден по уголовной статье как экстремист за якобы возбужденную им национальную вражду путем помещения в редактируемой им газете обращений лидеров чеченских сепаратистов с призывами к российскому народу о прекращении войны.

Решение суда было основано на явно необъективной и непрофессиональной лингвистической экспертизе и полностью проигнорировало показания других экспертов и многочисленных свидетелей защиты, включая Сергея Ковалева и Анну Политковскую. Именно из-за того, что организация не «осудила» Дмитриевского за его «экстремистскую» деятельность и не дистанцировалась от него после вступления решения суда в силу, суд принял решение о ликвидации Общества в октябре 2006 года. 23 января 2007 года Верховный суд РФ оставил решение о ликвидации в силе. ОРЧД готовит жалобу в Европейский суд по правам человека.

Ведущая российская правозащитная организация Международное общество «Мемориал» получила официальное предупреждение 26 февраля 2006 года. от московской городской прокуратуры о нарушении анти-экстремистского законодательства на основании того, что она якобы использовала Интернет для осуществления экстремистской деятельности, опубликовав на своем сайте экспертное заключение специалиста по исламу о материалах исламского движения «Хизб-ут-Тахрир», ранее запрещенного российскими властями как экстремистская организация.

Данный анализ был подготовлен по запросу члена Правления «Мемориала» Светланы Ганнушкиной чтобы проверить правовую основу десятков уголовных дел, возбужденных осенью 2004 года против российских граждан, обвиняемых в хранении, чтении и размножении материалов «Хизб-ут-Тахрир». Ученый, проводивший анализ, утверждал, что материалы движения не содержали в себе экстремистских высказываний и подвергал сомнению решение Верховного Суда РФ. Свое предупреждение прокуратура обосновывала результатами социо-психологической экспертизы, которая никогда не была озвучена и не представлена «Мемориалу», а ее авторы также остались неизвестными. «Мемориал» был предупрежден, что он будет ликвидирован, если не удалит этот материал со своего сайта в течение трех дней. Чтобы избежать закрытия, организация выполнила данное требование.

Растущее число НКО и активистов на Северном Кавказе получают обвинения в экстремизме или участии в террористической деятельности, оказании содействия террористическим группам, подготовке террористических актов и незаконном обладании оружием. Дело против расположенного в Назрани НКО «Чеченский комитет национального спасения» было заведено в 2004 году и до сих пор расследуется. Организацию обвиняют в публикации «экстремистских» материалов, якобы возбуждающих этническую вражду, дискредитирующих правоохранительные органы и оправдывающие деятельность незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики».

Другим примером в этой области является преследование Османа Болиева, директора НКО «Ромашка» в Хасавюрте (Дагестан), выдвинувшего обвинения против местных правоохранителей в исчезновениях и убийстве шестилетней девочки и направившего жалобу в Европейский суд по правам человека. Атака против него резко усилилась, когда суд в Страсбурге принял жалобу к рассмотрению с высоким приоритетом.

В ноябре 2005 в отношении Болиева сначала было незаконно применено административное задержание, после чего он был незаконно привлечен к административной ответственности, а затем возбуждено уголовное дело по ст. 222 ч.1 УК РФ (незаконные приобретение и хранение оружия) и избрана мера пресечения – заключение под стражу. Адвокату Сергею Бровченко, представляющему Болиева, удалось добиться отмены постановления мирового судьи о наложении административного ареста, а также прекращения производства по делу за недоказанностью обстоятельств, вынесения оправдательного приговора по возбужденному против Болиева уголовному делу по ст. 222 ч.1 УК РФ.

Когда весной 2006 года следствие стало утверждать, что он якобы оказывал содействие в подготовке захвата заложников в театре «Норд-Ост» в 2004 г., Болиев был вынужден спасать свою жизнь и обратиться к Швеции с просьбой об убежище, которая и предоставила его таковое летом 2006 года.

§5
Использование налогового законодательства для подрыва работы НКО

Ограничительное налоговое законодательство ставит практически каждую НКО в России в положение потенциального нарушителя. Многие ведущие российские гражданские организации в последнее время стали объектом продолжительных и необъективных налоговых проверок, приведших к наложению высоких штрафов, угрожающих банкротством организаций.

Как правило, толчком к этим проверкам становятся критические высказывания НКО в адрес действий властей, а сами проверки направлены на парализацию работы организаций и угрозу закрытия. Абсурдные утверждения о налоговых нарушениях включают в себя обвинения в неуплате налога на прибыль с целевых поступлений в виде грантов, подоходного налога и единого социального налога с компенсаций расходов добровольцев, оплаты транспортных расходов участников конференций и призов победителям конкурсов школьных сочинений.

2006 год стал годом интенсификации атак на основе обвинений в налоговых и отчетных нарушениях в адрес международно признанных НКО. Среди наиболее недавних объектов преследований со стороны налоговых органов были Международное Общество «Мемориал», Общество Российско-чеченской дружбы, «Открытая Россия», Союз комитетов солдатских матерей, Российский ПЕН-Центр, Форум переселенческих организаций, Центр содействия международной защите и др. Последний является ведущей российской НКО, подающей жалобы в Европейский Суд по правам человека; требования налоговой инспекции в его адрес составили более 135 тысяч евро якобы неуплаченных налогов с полученных грантов.

§6
Бездействие властей в ответ на угрозы жизни активистов и нападения со стороны радикальных националистов

Вдохновляемые негативным отношением властей к НКО, правоохранительные органы не реагируют на нарастающие угрозы жизни в адрес независимых активистов со стороны неонацистов и других радикальных националистов, нападения на представителей НКО и их офисы.

Это бездействие правоохранителей создает атмосферу безнаказанности и благодатную почву для повторных нападений, угроз и даже убийств правозащитников.

Смертельные угрозы, все чаще используемые неонацистами и другими ненавистниками НКО, игнорируются и не расследуются властями.

Эти случаи включают в себя смертельные угрозы в адрес Оксаны Челышевой и Станислава Дмитриевского из Общества Российско-чеченской дружбы и Дмитрия Краюхина из Института «Единая Европа» в Орле. Офис санкт-петербургского «Мемориала» неоднократно подвергался нападениям и разгрому, а его директора Владимира Шнитке избили неизвестные, выкрикивавшие, что они это делают в отместку за осуждение полковника Юрия Буданова, получившего срок за похищение и убийство чеченской девушки.

Руководитель находящегося в Санкт-Петербурге Северо-западного центра прав цыган Стефания Кулаева получала неоднократные телефонные угрозы от расистов.

Имена, домашние адреса и телефоны председателя Комитета «Гражданское содействие» и члена Совета Правозащитного центра «Мемориал» Светланы Ганнушкиной и ряда других активистов неоднократно публиковались в списках т.н. списках «врагов русского народа» на неонацистских веб-сайтах с прямыми призывами к их насильственному уничтожению. Реакции властей не последовало.

В октябре 2006 года ФСБ отказалась начать расследование по факту очередного размещения в Интернете такого расстрельного списка с домашними адресами и номерами телефонов активистов, аргументируя свою позицию тем, что явной угрозы жизни не существует, что «репутация лиц, включенных в список и отношение к ним в обществе противоречивы» и что этот сайт все равно не пользуется популярностью среди радикальных групп.

Имя убитой в октябре 2006 года независимой журналистки и правозащитницы Анны Политковской находилось в этих расстрельных списках неонацистов задолго до преступления.

Убийство правозащитника и ведущего эксперта в изучении расового экстремизма Николая Гиренко в Санкт-Петербурге в 2005 году, равно как и антифашистов Тимура Качаравы и Александра Рюхина в 2006 году остаются нераскрытыми.

Безнаказанность преступников и бездействие государства, обязанного расследовать преступления и защищать общественных деятелей от угроз, создают условия для насилия по отношению к независимым активистам.

Директор Томской общественной комиссии по правам человека Борис Крейндель, активно занимавшийся защитой прав этнических меньшинств, в том числе цыган в Сибири, получил смертельные угрозы в адрес своей дочери в форме листовок, расклеенных по всему району с ее именем и годом предполагаемой смерти. Листовки появились вскоре после публикации унижающей его честь и достоинство статьи в газете «Известия», утверждавшей, что он защищает наркоторговцев. За Крейнделем и членами его семьи следили неизвестные.

Потеряв надежду получить защиту от правоохранительных органов, несмотря на обращения неправительственных организаций и Уполномоченного по правам человека Владимира Лукина, Крейндель с семьей был вынужден просить убежище в США.

Адвокат из Грозного Лидия Юсупова, возглавлявшая местный офис «Мемориала» в 2002-2005 гг. и остающаяся активным участником этой организации, была номинирована на Нобелевскую премию мира в 2006 году. Ее имя было включено в короткий список кандидатов за несколько дней до объявления лауреата Нобелевским комитетом. В связи с этим у Лидии, которая ранее уже была лауреатом престижной премии им. Мартина Энналса за ее мужественную работу в крайне опасных условиях, брали интервью представители российских и зарубежных СМИ, где она много говорила о продолжающемся кризисе с правами человека в Чечне. 12 октября, за день до объявления имени лауреата Нобелевской премии мира 2006 года, Лидии Юсуповой позвонил на мобильный телефон неизвестный мужчина с угрозами. Он сказал ей на чеченском: «Ты юрист? И ты мечтаешь об этой премии? Ты что, думаешь, что с этой премией ты сможешь продолжать делать в Чечне все то, что ты сейчас делаешь? Тебе дожить надо еще до этой премии!» Говоривший при этом нецензурно выражался. Хотя сама Лидия не приняла этот инцидент близко к сердцу, ее коллеги очень обеспокоились за ее безопасность, не в последнюю очередь потому, что эти угрозы прозвучали через несколько дней после убийства Анны Политковской.

§7
Преследования участников конференций и демонстраций НКО

В 2006 г. возникло новое явление - широкомасштабные задержания и преследования правозащитников и других общественных активистов, направляющихся на конференции, вызывающие раздражение у властей.

Особенно заметными стали два инцидента, случившиеся практически в одно время – в июле 2006 г., в связи с проведением в России саммита «Большой восьмерки». Неправительственные организации организовали целый ряд параллельных мероприятий с целью привлечения внимания международного сообщества к сворачиванию демократии и росту нарушений прав человека в России.

Некоторые из этих альтернативных мероприятий показались российскому правительству особенно опасными, а именно конференция «Другая Россия», собравшая представителей НКО и оппозиционных политических партий и движений в Москве, и Второй социальный форум в Санкт-Петербурге с участием левых и альтер-глобалистских групп.

В результате явно скоординированных действий ФСБ и милиции сотни активистов по всей стране посещались на дому и в офисах представителями правоохранительных органов и получали предупреждения о том, что им лучше не надо ехать на конференцию, в противном случае они пожалеют об этом.

В общей сложности более двухсот активистов по всей стране были практически одномоментно задержаны, избиты и подверглись издевательствам. У них незаконно отнимали и уничтожали билеты. Их обвиняли в различных правонарушениях – от мелких, в том, что они якобы оказывали сопротивление органам правопорядка или мочились в публичном месте, до серьезных преступлений – незаконное обладание оружием и взрывчаткой.

Все эти действия были направлены на то, чтобы не допустить участия активистов в альтернативных мероприятиях во время саммита «восьмерки». Генеральная прокуратура позднее в октябре 2006 г. признала незаконный характер этих действий.

Параллельно этому в 2006 году росло незаконное ограничение свободы мирных собраний, когда власти все чаще и чаще незаконно запрещали активистам НКО проводить демонстрации и пикеты, избивали, задерживали участников и организаторов и налагали на них административные наказания. Ниже приведен список наиболее вопиющих случаев:

Незаконный отказ в проведении и разгон мемориального пикета, посвященного памяти жертв трагедии в Беслане в сентябре 2006 года в Москве с задержанием и жестоким обращением с участниками, пришедшими на Лубянскую площадь с цветами и свечами. Организатор пикета, директор Общероссийского движения «За права человека» Лев Пономарев, провел три дня под арестом.

26 января 2006 г. власти Центрального административного округа Москвы без обоснованной аргументации не разрешили правозащитному центру «Мемориал» и Всероссийскому общественному движению «За права человека» проводить намеченный на 1 февраля пикет непосредственно возле здания Федеральной службы безопасности (ФСБ). Акция была запланирована с целью выражения протеста против попыток усиления контроля государства за деятельностью организаций гражданского общества и утверждений ФСБ о связях правозащитников с иностранными разведками. Когда участники акции пришли к месту ее проведения 1 февраля сотрудники правоохранительных органов попытались силовым образом разогнать собравшихся. Около 20 человек было арестовано.

16 октября 2006 г. в Назрани местные правозащитники из «Мемориала» и НКО «Машр» запланировали проведение пикета памяти Анны Политковской на девятый день после ее гибели. Участники пикета были задержаны и жестоко избиты милицией и действовавшими совместно с ними людьми в штатском, доставлены в отделение и содержались там восемь часов, а сотруднице «Мемориала» Екатерине Сокирянской нанесли серьезную травму с открытым переломом носа и сотрясением мозга. Руководитель «Марша» Магомед Мульцугов был оштрафован мировым судьей за организацию несанкционированного пикета. Когда позднее Мульцугов опротестовал свое незаконное задержание и штраф, представители МВД Ингушетии стали проявлять интерес к регистрационным документам его организации, занимающейся помощью членам семей жителей республики, похищенным или «исчезнувшим» в ходе «контр-террористической операции».

Особенно остро незаконные действия властей проявились в запретах проведения «Маршей несогласных» весной 2007 г. в Москве, Санкт-Петербурге и Нижнем Новгороде, участники которых подвергались жестокому обращению со стороны милиции и ОМОНа, избиениям и задержаниям.

§8
Выводы

Приведенный выше анализ с уверенностью позволяет сделать общий вывод о том, что ситуация с реализацией права на свободу объединения в России в последние годы резко ухудшилась. Проблема носит комплексный и системный характер. Независимые гражданские организации подвергаются разнообразному давлению со стороны государства (проверки со стороны всевозможных государственных органов, судебные тяжбы, угрозы здоровью и жизни, возбуждение уголовных дел в отношении лидеров организаций и т.д.). В ряде случаев давление приобретает форму кампаний, направленных на уничтожение организации и лишение ее возможностей активной работы.

Центральным событием последнего периода стало вступление в апреле 2006 года в силу нового закона о НКО, который в частности наделяет государство более широкими полномочиями контроля, позволяет вмешиваться во внутренние дела НКО и в содержание их работы, носит репрессивный характер.

По истечении года со дня вступления в силу этого закона и исходя из проводившегося широким кругом некоммерческих организаций мониторинга ситуации с его применением, а также многочисленных консультаций юристов в более чем 20 регионах России можно сделать несколько основных выводов о ходе применения данного закона и развитии взаимодействия регистрирующих и контролирующих органов с некоммерческими организациями.

Регистрация некоммерческих организаций


Регистрация некоммерческих организаций, переданная из ведомства Федеральной налоговой службы в Росрегистрацию, приобрела ярко выраженный разрешительный характер по признаку содержания деятельности, определенной уставными документами организации, подающей на регистрацию, что, по сути, является вмешательством в содержательную деятельность организаций, противоречит и Конституции РФ, и международным нормам. Сам процесс регистрации существенно усложнился, увеличилось число отказов как по формальным основаниям, так и по основаниям формально-содержательного характера, во многих случаях обусловленным различным и часто субъективным толкованием законодательства сотрудниками регистрирующих органов.

Внесение изменений в уставные документы и в сведения, не связанные с изменениями уставных документов

Подобная же ситуация складывается с процедурой внесения изменений как в уставные документы, так и в сведения, не связанные с изменениями уставных документов, как, например, смена руководителя организации. Сам процесс обращения за необходимыми документами в налоговую инспекцию, выстаивание в очереди в органы Росрегистрации и оформление документов занимает зачастую больше недели и объективно не укладывается в определенный законом срок в 3 дня. Стала распространяться практика невыдачи органами Росрегистрации официальных отказов при рассмотрении документов на регистрацию и на внесение изменений в сведения или уставные документы. Из-за этой практики организациям, уверенным в своей правоте, невозможно обратиться в суд, так как отсутствуют письменные доказательства нарушения со стороны Росрегистрации. Увеличилось число случаев направления органами Росрегистрации в адрес НКО письменных запросов о предоставлении не предусмотренных законом документов.

Сдача ежегодной отчетности

В соответствии с законодательством до 15 апреля 2007 года все некоммерческие организации должны подать отчеты о деятельности организации, ее руководящих органах, расходовании имущества и денежных средств по утвержденным Правительством формам. В дополнение к этому, общественные объединения до 30 марта должны сдать сведения о продолжении деятельности, а благотворительные – сведения о финансово-хозяйственной деятельности и о содержании благотворительных программ.

Подавляющее большинство организаций были не в состоянии самостоятельно без привлечения юристов заполнить формы отчетности в связи с тем, что крайне нечетко и неконкретно сформулированы требования к содержанию отчетности. Кроме того, в процессе сдачи отчетности выяснилось, что чиновники Росрегистрации в разных регионах страны по-разному трактуют правильность заполнения форм. Расписки о получении отчетов организациям, сдавшим их лично, в ряде регионов не выдаются в нарушение законодательства.

Сотрудники ФРС обещают выслать расписки по почте, но нет никакой уверенности, что это будет сделано; в результате организации не имеют на руках никаких документов, подтверждающих факт сдачи ими отчетности. Ситуация осложняется тем, что в соответствии с законом неоднократное (т.е. два и более раз) для некоммерческих организаций и однократное для общественных объединений непредставление новых форм отчетности может повлечь за собой принудительную ликвидацию организации, что явно не соответствует принципу соразмерности нарушения и санкции.

Ликвидация некоммерческих организаций

В последние месяцы органами Росрегистрации поданы в суды тысячи исков о ликвидации организаций, не сдавших за прошлые годы сведения о продолжении своей деятельности. Это приведет к резкому сокращению числа маленьких некоммерческих организаций, реально влияющих на развитие гражданского общества, помогающих людям и зачастую берущих на себя функции государства по оказанию социальной, правовой и т.п. помощи гражданам.

Избирательное изменение закона

Необходимо отметить, что государство подходит к применению закона избирательно даже с правовой точки зрения. 10 апреля 2007 года, за 5 дней до даты сдачи отчетности было принято Постановление Правительства № 213 о внесении изменений в формы и сроки подачи отчетности религиозными организациями, являющимися одной из форм некоммерческих организаций.

Проверки деятельности НКО

Новые нормы законодательства наделяют орган, принимающий решение о государственной регистрации организаций, правом проводить плановые и внеплановые проверки деятельности некоммерческих организаций. К сожалению, опыт проведения первых проверок выявил целый набор проблем. В частности, несоблюдение сроков предупреждения руководителей организаций о проведении проверки, запрашивание документов, которые не входят в список подлежащих проверке, что значительно затрудняет подготовку к проверке.

Многим организациям, проверка которых проводилась в начале года, до сих пор не выдан акт проверки. В проверках иногда, в нарушение положений закона, участвуют не только сотрудники Управлений Росрегистрации, но и представители прокуратуры, органов внутренних дел, местных администраций, что можно расценивать как вмешательство в деятельность организации со стороны государства.

§9
Рекомендации

Право создания некоммерческих организаций для достижения общих целей признано в международном законодательстве как защищаемое право на свободу объединения. Осуществление этого права не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Лишь «убедительные и веские» причины могут служить основанием для ограничения права на объединения, и эти ограничения подлежат «узкому толкованию».

Российские некоммерческие организации обеспокоены тем, что российское законодательство во многих положениях не соответствует международному. Авторы доклада и многие поддерживающие их представители неправительственных организаций и эксперты считают, что законодательство о НКО нуждается в существенной корректировке, причем ряд поправок в наиболее проблемные положения закона необходимо принять безотлагательно.

Президент Путин несколько раз заявлял, что если ему предоставят веские доказательства того, что новый закон негативно влияет на все гражданское общество, он лично внесет поправки в Государственную Думу.

Российские эксперты НКО считают, что наиболее срочными задачами в этом контексте является разработка и обсуждение с правительством таких поправок к закону, которые исключат ряд неконституционных ограничений относительно учредительства, членства и участия в НКО, удалят слишком размытые положения ряда ключевых ограничительных статей закона, избыточные требования к отчетности НКО и слишком широкие полномочия контролирующих органов, фактически приводящие к их вмешательству в работу НКО.

Параллельно с этим нужно срочно проводить анализ понятия «политическая деятельность» и организовывать общественные обсуждения этого вопроса, в том числе диалоги с правительством. Чрезвычайно важно прояснить этот ключевой вопрос и подтвердить полную легитимность работы неправительственных организаций в области прав человека, свободы слова, противодействия коррупции, решения экологических проблем, развития демократии и получения ими финансовой поддержки из любых легальных источников, подтвердив и закрепив при этом уже существующий запрет на зарубежное финансирование избирательных кампаний и борьбу за власть.

Ниже мы приводим более детальное описание предлагаемых срочных поправок в закон о НКО.

Регистрация НКО

В прошлом отказать НКО в регистрации можно было только в случае непредставления полного набора необходимых документов или предоставления их в ненадлежащий регистрирующий орган. Теперь в регистрации может быть отказано, если учредительные документы НКО противоречат Конституции или законодательству РФ, если ранее зарегистрирована НКО с таким же наименованием или если наименование оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан.

Основания для отказа, хотя они и шире существовавших ранее, по большей части соответствуют основаниям, применяемым в других странах. Однако положение о возможности отказа в регистрации в случае, если наименование НКО «оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан», является чрезмерно широким и неопределенным, давая представителям регистрирующих органов значительную свободу усмотрения при принятии решения об отказе в регистрации. Таким образом, было бы справедливо внести уточняющие изменения в п.1 статьи 23 «Закона о некоммерческих организациях» и определить не подлежащий расширительному толкованию перечень причин для отказа в регистрации некоммерческой организации.

Новая отчетность

Одна из главных причин озабоченности в связи с применением закона состоит в том, что он уполномочивает государственные органы собирать информацию, не формулируя в связи с этим никакой конкретной цели регулирования ни в данном законе, ни в другом законодательстве, даже не пытаясь привязать данное требование к конкретной цели регулирования и не указывая, каким образом уполномоченные органы будут интерпретировать или использовать полученную информацию.

Например, было бы совершенно логично, чтобы от организации, имеющей право на налоговые льготы - например, освобожденной от уплаты налогов - государство требовало отчетности об использовании получаемой таким образом выгоды. Аналогично этому, в случае предоставления государством финансирования какой-либо организации в форме грантов или контрактов требование отчетности необходимо, чтобы обеспечить прозрачность использования средств в соответствии с целями, на которые они были предоставлены. В связи с этим было бы целесообразно переформулировать п.3 ст.32 «Закона о некоммерческих организациях» и сузить круг организаций, обязанных сдавать отчеты по форме, утвержденной Правительством РФ.

Санкции за непредставление информации

Санкцией за неоднократное непредставление общественным объединением или некоммерческой организацией в установленный срок требуемых сведений является обращение уполномоченного органа в суд с заявлением о ликвидации данной организации и с последующим исключением ее из Единого государственного реестра юридических лиц (п. 10 ст. 32 «Закона о некоммерческих организациях», а также ч. 3-5 ст. 29 «Закона об общественных объединениях») Это очень жесткая санкция.

После всего лишь двух случаев непредставления требуемых отчетов может быть подан иск о ликвидации организации. При этом важно отметить, что для общественных объединений эта норма носит еще более жесткий характер – иск о ликвидации может последовать за однократное непредставление общественным объединением новой формы отчетности о полученных средствах и имуществе и их расходовании.

Для сравнения: неоднократное непредставление налоговой отчетности наказывается штрафом, который налагается на организацию или ее руководство. В данной норме проявляется дискриминационный характер закона в отношении некоммерческих организаций по сравнению с коммерческими организациями. Было бы справедливо уравнять в правах все юридические лица, зарегистрированные на территории РФ и заменить санкцию обращения в суд о ликвидации на административный штраф.

Контрольно-надзорные полномочия регистрирующего органа

Контрольно-надзорные полномочия, которыми по закону наделен регистрирующий орган, также вызывают большую озабоченность. Закон предусматривает весьма агрессивные механизмы проверки деятельности общественных объединений и НКО, не обеспечивая процедурных мер защиты. Сам факт, что Европейская конвенция признает свободу объединений как защищаемое право, неизбежно влечет за собой некоторые ограничения допустимой степени регулирования.

Суть свободы объединения - возможность участников объединения решать, как должна быть организована его деятельность; для этого требуется, чтобы регулирование было минимальным и исключало любые попытки вмешаться в то, какие решения принимают объединения и их участники в сфере организации своей деятельности. Допускаемый российским законом уровень вмешательства государства во внутренние дела организаций намного превосходит предусмотренные статьей 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод ограниченные возможности регулирования государством права на объединение.

Регистрирующий орган обладает тремя широкими полномочиями, позволяющими вмешиваться во внутренние дела общественных объединений и НКО (п.5 статьи 32 «Закона о некоммерческих организациях»):

·  Право запрашивать у руководящих органов организаций их распорядительные документы. Регистрирующий орган имеет право запрашивать документы, касающиеся деталей управления организацией, включая принимаемые в повседневной деятельности решения, контроль за деятельностью руководства организации и надзор за поступлением и расходованием денежных средств. Эти вопросы - исключительно внутреннее дело организации и не должны контролироваться государством в отсутствие веских причин.

·  Право направлять своих представителей для участия в проводимых организациями мероприятиях. Закон позволяет государственному органу направлять своих представителей для участия во всех без исключения мероприятиях, проводимых организациями. Таким образом, представители государства могут присутствовать на совещаниях организаций, где принимаются решения о финансировании организаций, ведущих мониторинг коррупции в государственных органах; участие государства может привести к тому, что как грантодатель, так и грантополучатель станут мишенью для нападок со стороны государства с целью помешать выполнению их миссии.

Представители государства смогут присутствовать на внутренних стратегических совещаниях сети экологических организаций, планирующих акции протеста против экологической политики государства - и тем самым лишат организации возможности реализовать свою кампанию. Такие полномочия государства окажут парализующее воздействие на способность организаций проводить мероприятия и на желание членов организации, клиентов ее служб и других людей посещать эти мероприятия.

При этом, статья 8 Европейской конвенции защищает право на частную жизнь и применяется для защиты профессиональной и хозяйственной деятельности или используемых для этого помещений от произвольного вторжения публичных властей. Из этого можно заключить, что помещения НКО, в том числе общественных объединений, международное право защищает аналогичным образом. Это не препятствует проведению государственными органами инспекции помещений или получению при некоторых обстоятельствах внутренней документации организации, но лишь в определенных пределах, четко регламентированных законодательством и в соответствии с международными стандартами права на объединение

·  Право проводить проверки соответствия деятельности организаций заявленным в уставе целям. Регистрирующие органы проверяют соответствие деятельности множества специализированных организаций заявленным целям этих организаций, хотя сам регистрирующий орган не может обладать достаточными знаниями и опытом, чтобы судить о том, направлена ли та или иная деятельность на достижение целей организации. Определять, соответствует ли деятельность организации ее заявленной миссии – это в первую очередь прерогатива органов управления данной организации. Вмешательство государства в эту функцию неуместно и нецелесообразно.

Таким образом, было бы целесообразно внести изменения в п.5 статьи 32 , приведя норму в соответствие с уровнем вмешательства государства во внутренние дела организаций, предусмотренным статьей 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Авторы доклада уверены, что внесение описанных выше изменений в российское законодательство о НКО позволит привести его в соответствие с международными стандартами в данной области, будет способствовать развитию институтов гражданского общества в стране и будет в полной мере отвечать рекомендациям международных органов по правам человека в части законодательства о НКО.

Сведения об авторах: Юрий Джибладзе - Центр развития демократии и прав человека, Ольга Гнездилова - Межрегиональная правозащитная группа – Воронеж/Черноземье, Дарья Милославская - Альянс Международного центра некоммерческого права), Наталья Таубина - Фонд «Общественный вердикт»

Источник:  http://www.hro.org/docs/reps/2007/04/ngo.php. Доклад опубликован 20.04.2007


Версия для печати

mail@socpolitika.ru

Создание сайтаСтудия Fractalla

Партнеры портала:
Портал ГУ-ВШЭ
Сайт программы поддержки гражданского общества «Диалог» АЙРЕКС
Агентство США по международному развитию (USAID)
LiveInternet Rambler's Top 100