совместный проект

Институт Управления Социальными Процессами Государственного Университета — Высшей Школы Экономики

Факультет менеджмента Государственного университета — Высшей школы экономики

Программа поддержки гражданского общества «Диалог» АЙРЕКС

Интернет-конференции

Исследования социальной политики

Исследовательские организации

Аналитика и публицистика

Научные дискуссии

Исследования

Словарь терминов

Журналы

Книги

Каталог ссылок

Бизнес и общество

НКО в социальной политике

Деятельность

Интервью

Исследования

Спорные вопросы

Цифры и базы данных

Документы и комментарии

Изучаем зарубежный опыт

Каталог ссылок

Мониторинг государственной политики

Государственные институты социальной политики

Доклады

Комментарии и обзоры

Документы

Статистика

Каталог ссылок

Взаимодействие исследователей и НКО

Проекты

События

Деятельность в сфере здравоохранения

Деятельность в сфере жилищной политики

Деятельность в сфере образования

Некоммерческий сектор США: ресурсы, области деятельности и эффективность

Автор: А. Шлихтер

Анализируется роль некоммерческого сектора в развитой рыночной экономике на опыте США. Автор показывает, что рост этого сектора связан с кризисом государственного рыночного патернализма и усилением рынка. В этих условиях некоммерческий сектор – важная часть социальных отношений, поскольку удовлетворяет потребности, которые «для рынка функционально безразличны, а для государства остаются трудно выполнимыми». В статье дана характеристика сектора и его источников дохода, классификация НКО, сложившаяся в США, характеризуются сферы их деятельности и статистические показатели, анализируются взаимоотношения с государством и местным самоуправлением, особенности оценки эффективности деятельности сектора по сравнению с коммерческой деятельностью.

 

 

 

До того времени, пока в США не наступил кризис государственного социального патернализма, некоммерческому сектору (НС) незаслуженно отводилось место глубокой периферии в контексте социального курса правительства, недооценивался вклад сектора в умножение общественных благ, потенциал его роста и эффективность. Не было и должного понимания назначения некоммерческих организаций (НКО) удовлетворять такие виды потребностей, которые для рынка функционально безразличны, а для государства остаются трудно выполнимыми.

В индустриальную эпоху рыночные формы хозяйствования считались единственным условием удовлетворения потребностей населения. Однако в век бурного роста нематериального сектора производства и развития экономики некоммерческих услуг эта оценка оказалась в корне неверной. Она явно упускала принципиальную невозможность развития многих видов социально ориентированной деятельности (услуг) с использованием рыночных механизмов. Проблема повышения удовлетворенности индивида XXI в. вовсе не сводится к набору рыночных благ. В США при избыточном производстве рыночных товаров и снижающейся их предельной полезности по мере роста доходов, образовательного статуса и увеличения свободного времени у значительной части людей предпочтения и ценности выходят на более высокую ступень. Это выражается в требованиях охраны природы и животного мира, потребности в социальной деятельности, где мотивацией служит не материальное вознаграждение, а совершение "должных поступков", общение, социальное признание, самореализация, свобода выбора и проч. И коль скоро данные категории не укладываются в систему экономической детерминации, а спрос на них сильно растет, есть все основания прогнозировать дальнейшее воспроизводство и опережающее развитие некоммерческого сектора услуг.

ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ПРИЗНАКИ И ИСТОЧНИКИ ДОХОДОВ

Некоммерческий сектор, являясь системообразующим компонентом гражданского общества, одновременно составляет один из фундаментальных самостоятельных разделов экономики (экономика нерыночных услуг). В США он весьма многочислен и разнообразен по составу участников и способам действий. Помимо сотен тысяч общественных организаций в него входят 90% дневных центров по уходу за детьми, начальных и средних школ, 50% колледжей и университетов, столовые для голодных и бездомных, религиозные миссии, национальные и городские парки, частные и корпоративные фонды, 2/3 центров социального обслуживания, организации культурно-познавательного назначения (65% музеев, 95% библиотек, художественные галереи, ботанические сады и зоопарки, почти все симфонические оркестры), свыше 60% клиник и больничных комплексов, ассоциации потребителей, 67% центров по проведению фундаментальных научных исследований.

Возрастают масштабы деятельности НС. В конце XX в. расходы на услуги только формального компонента сектора - организаций, зарегистрированных в налоговых органах, - равнялись 573 млрд. долл., а с учетом труда волонтеров еще около 100 млрд.1 В 2002 г. штатные работники всех некоммерческих организаций (НКО) в США составляли 11% экономически активного населения (в органах власти всех уровней - 14%, коммерческом секторе - 75%) по сравнению с 9% в 1998 г. и 6% в 1990 г.

В отличие от жестко структурированной и замкнутой пирамидальной модели государственного устройства совокупность НКО представляет собой воспроизводимую в процессе непосредственной коммуникации людей открытую во все стороны горизонтально интегрированную модель. Главными признаками принадлежности той



1 Если представить НС США как отдельную страну, то по объему экономики она уступала бы только первым десяти странам и превосходила бы Австралию, Индию, Мексику и Голландию (см.: Salomon L. M., Anheier H. K. and others. Global Civil Society. Dimensions of the Nonprofit Sector. The Johns Hopkins Center for Civil Society Studies. Baltimore, 1999. P. 10).

стр. 89

или другой организации к НС являются: добровольность участия, самостоятельный выбор способов достижения поставленных задач, неприбыльный характер конечной цели, организационная и функциональная отдельность от государства. По американскому законодательству НКО ограждены от произвольной регламентации их деятельности властными структурами.

Самосоздание гражданской уставной организации не требует одобрения правительства, она не обязана регистрироваться в налоговых органах и представлять ежегодный отчет (это в первую очередь относится к общественным и религиозным организациям). Вместе с тем приобретение НКО статуса юридического лица позволяет ей пользоваться льготами (освобождение от налога на продажу и покупку товаров и услуг, необходимых для повседневной деятельности), и тогда контроль над ее деятельностью осуществляет служба внутренних расходов. Самостоятельный статус НКО не освобождает ее менеджмент от обязанности отчитываться перед государственными или муниципальными органами за соблюдение условий контракта и использование субсидий, а также за результаты своей работы перед частными и корпоративными спонсорами (фондами).

НКО располагают разными видами финансовых поступлений: членские взносы, доходы от собственной коммерческой деятельности, кредиты и облигации, ссуды и гранты федерального правительства и органов власти штатов, взносы зарубежных и международных организаций, общинных, частных и корпоративных фондов. Сами фонды не реализуют благотворительные программы. Они выделяют целевые средства другим благотворительным организациям, школам, университетам и больницам, предоставляют стипендии и ежегодные премии. В США и странах Евросоюза функционирует свыше 10 тыс. частных и корпоративных фондов, которые чаще всего финансируют проекты в областях здравоохранения, образования, науки, культуры, социальной помощи и правового просвещения.

В бухгалтерском стандарте США (N 117) "Финансовая отчетность некоммерческих организаций" фонды НКО делятся на три категории: ограниченные к расходованию (permanently restricted); временно ограниченные к расходованию (temporarily restricted); неограниченные к расходованию (unrestricted). Фондам первой категории запрещено тратить деньги на текущую деятельность, на них можно приобретать внеоборотные активы (здания, сооружения, оборудование). Фонды второй категории предназначены либо для краткосрочных финансовых вложений (приобретение облигаций, покупка векселей), либо для финансирования программ следующего отчетного периода. И только фонды третьей категории, например средства, заработанные самими НКО, могут использоваться свободно (на уставную деятельность) без указания конкретной цели реализации.

США по уровню финансового самообеспечения НС превосходят Великобританию, Германию, Голландию, Францию и Швецию. Важно отметить, что чрезмерная зависимость бюджетов НКО от правительственных субсидий (типичная для стран Европы) имеет свою оборотную сторону - выпадение отдельных сегментов сектора из гражданского общества и превращение их в квазигосударственные структуры. В благоприятном положении находятся НКО, обладающие балансом разных источников доходов, что позволяет им гибко маневрировать ресурсами2. Структура источников финансирования НКО определенным образом влияет на характер оказываемых услуг: чем выше в ее бюджете доля государственных ассигнований, частных и корпоративных фондов, тем отчетливей выражено социальное содержание обслуживания. При преобладании средств, заработанных самими НКО, возрастает тенденция к персонификации услуг.

По характеру организационно-хозяйственного механизма НС принадлежит к модели гетеро-структурного типа, сочетающей в себе элементы деловой фирмы и благотворительной организации. Например, крупные НКО располагают собственными коммерческими отделениями, кредитными учреждениями и гарантийными фондами, доходы от которых направляются на общественные цели. Благодаря смешанной структуре в некоммерческой деятельности просматриваются очертания третьего пути решения проблем общества: будучи стратегическим партнером государства и рынка, НКО вместе с тем находятся между опорой либо единственно на рынок, либо единственно на государство.

Гетероструктурность присуща и деловым корпорациям, в которых имеются некоммерческие фонды. Так, НКО, созданная коммерческой Hospital corporation of Americ, HCA Foundation предоставляет субсидии медицинским учреждениям, обслуживающим малоимущих пациентов. В составе коммерческих организаций могут находиться неприбыльные подразделения, отвечающие за развитие местной инфраструктуры, подготовку

 

2 В последней трети XX в. объем финансовых средств, передаваемых НС правительством, частными фондами и корпоративными фондами, имел тенденцию к сокращению, зато в их поступлениях увеличивалась доля от реализации услуг на рынке. Соответственно менялась структура доходов НС: в 1977 г. доля государства в их бюджетных поступлениях равнялась 32.9 %, частных и корпоративных фондов - 30.7, а доля доходов от собственной коммерческой деятельности -36.4%. В 1998 г. данная структура выглядела иначе: 30.5, 12.9 и 56.6% соответственно (см.: Salomon L. M., Anheier H. K. and others. Op. cit. P. 18).

стр. 90

 

НЕКОММЕРЧЕСКИЙ СЕКТОР США

Источники капитала для строительства доступного жилья в США (на примере трех городов), 2002 г.

Источник капитала

Кливленд

Индианаполис

Сент-Луис

Правительство, млн. долл.

72.1

20.7

38.8

Налоговый кредит, млн. долл.

20.4

1.8

5.0

Неприбыльный сектор, млн. долл.

14.2

12.5

30.0

Коммерческие банки, млрд. долл.

2260.6

1043.8

766.3

Общая сумма, млрд. долл.

2367.3

1118.9

840.2



Источник: Bogart W. T. Civic Infrastructure and the Financing of Community Development. York College of Pennsylvania. May 2003. P. 3.

кадров и обучение неграмотных. В последние годы участились случаи, когда служащие американских фирм, помимо отчислений на благотворительность из заработной платы, безвозмездно отдают часть своего труда на нужды тех или иных общин или групп населения. В результате меняется соотношение благотворительных взносов компаний и услуг, оказываемых их работниками: в 80-е годы - 80 : 20, в 2002 г. - 60 : 40. Эти услуги, безусловно, отвечают интересам граждан. Не остаются в проигрыше и компании, получающие немалые выгоды в виде налоговых и других льгот от местных органов власти.

В последнее время практикуется вовлечение НКО в партнерские отношения с государственными учреждениями разного уровня, ипотечными банками, инвестиционными фирмами и благотворительными фондами, что позволяет преодолеть секторальную ограниченность и сэкономить на бюджетных расходах. Такие партнерства создаются в городах, в частности для финансирования и реализации жилищных проектов (см. табл.). При этом городские власти экономят от 20 до 40% средств, которые пришлось бы затратить в случае, если бы они взяли на себя все обязанности.

КЛАССИФИКАЦИЯ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

При всем многообразии состава НС и решаемых им задач можно выделить и сгруппировать ряд их категорий на базе различий фокусной направленности. С этих позиций организации НС можно разделить на три класса. К первому принадлежат НКО, фокусной группой которых являются сами их члены. НКО данного класса не входят в разряд благотворительных и действуют по принципу взаимных выгод (mutual benefit organizations), в собственных интересах (профсоюзы, ассоциации пенсионеров и др). Ко второму классу относятся две подгруппы организаций, исповедующих коллективные выгоды (public benefit associations): к первой относятся благотворительные неприбыльные организации - частные, корпоративные, общинные и семейные благотворительные фонды, религиозные общины, больницы, создаваемые на средства фондов и муниципальных бюджетов, центры сестринского ухода за престарелыми и инвалидами, муниципальные школы, некоммерческие центры семейных консультаций, психотерапевтической помощи, организации, оказывающие помощь группам социального риска и др. Вторую подгруппу составляют неприбыльные неблаготворительные организации: культурно-просветительские, потребительские и экологические.

В небольших городах США ко второму классу НКО относятся органы местного самоуправления, так как персонал в них занят неполное рабочее время, выполняет свои обязанности преимущественно без оплаты или за символическое вознаграждение. Вторым классом охвачены миллионы волонтеров - учащиеся школ и университетов, горожане, занятые очисткой территории от мусора, озеленением районов, контролем над охраной природных ресурсов и животного мира, устранением последствий стихийных бедствий, поддержанием общественного порядка на улицах и чистоты парков и открытых ландшафтов. Заметную активность на местах проявляют ассоциации по просвещению избирателей. Они политически неангажированы и действуют вне рамок городского управления, нередко выступая с критикой в его адрес. В их составе - менеджеры, юристы, преподаватели колледжей и университетов.

Для сотрудников НКО первого класса мотивацией действий служат "осязаемые вознаграждения" (tangible rewards). Выбирая организацию, индивиды отдают предпочтение той, которая, получая от него взносы и расходуя его время, предлагает взамен осязаемые выгоды, превосходящие издержки, связанные с его обязательствами либо равные им. В этом случае выгоды носят селективный характер. Стимулом работников НКО второго класса является удовлетворение, полученное от совершения "должных поступков". В этом случае вознаграждением для них служит польза, получаемая группами или отдельными гражданами, не участвующими в деятельности НКО (внешний социальный эффект). К

стр. 91

 

 

данному классу принадлежат организации, исповедующие коллективные интересы.

Третий класс организаций образуют группы давления, действующие в кулуарах конгресса, легислатур штатов и местных органов власти. Являясь неотъемлемой компонентой политического процесса в США, они берут на себя функции репрезентации интересов различных сегментов общества. В отличие от электората, осуществляющего свои политические права во время выборов, группы давления участвуют в политическом процессе повседневно. Они не выдвигают кандидатов на выборные должности, считая своей целью влиять на все ветви власти, формально оставаясь за их рамками. Главные методы их действий - убеждение, советы тем, кто управляет, информирование общественности и политических лидеров о потребностях и взглядах тех или иных социальных групп, организованные действия в их поддержку.

СФЕРЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

В XIX - первой трети XX вв. многие местные социальные задачи выполнялись инициативными группами на добровольных началах с участием в той или иной степени муниципальных органов. В 60-е годы при администрациях Дж. Кеннеди и Л. Джонсона, когда реализация амбициозных национальных программ "Новых рубежей" и "Великого общества" была возложена на правительственные органы, инициируемые ими общинные действия внесли заметный вклад в организацию и контроль общественности над осуществлением ряда федеральных программ помощи в области занятости, медицинского обслуживания малоимущих, ликвидации безграмотности среди афроамериканцев.

В 70 - 90-е годы масштабы деятельности НКО расширились, появились новые направления, охватившие гражданскую экспертизу проектов городского планирования и зонирования, подготовку кадров, участие в планах размещения местной социальной инфраструктуры, помощь в устранении последствий стихийных бедствий, поддержание в надлежащем состоянии парковых зон, очистку территории от твердых отходов, репрезентацию интересов инокультурных общин (из стран Латинской Америки и Юго-Восточной Азии), привитие им элементов американской политической культуры, обучение английскому языку и оказание юридической консультации.

К концу XX в. к этим областям деятельности НКО добавилось обслуживание сфер, где прежде господствующие позиции занимали деловые фирмы и муниципальные службы: ныне университеты США участвуют в разработке программ использования трудовых ресурсов на местах; изучают потребности в кадрах, в том числе руководящих, и осуществляют их плановую подготовку на специальных курсах, финансируемых местной властью; разрабатывают программы развития регионов, малого и среднего бизнеса, охраны окружающей среды; оказывают услуги в планировании развития территории, подготовке экологических обоснований строительства тех или иных объектов. Можно привести пример штата Нью-Йорк, где на НКО приходится значительно больше занятых оказанием услуг в некоторых областях, чем на коммерческие учреждения аналогичного профиля. Так, в 1998 г. в городах и пригородах в профессиональной подготовке кадров это соотношение составляло 93 и 1.1%, в лечении пациентов - 79.7 и 19%3.

Главными сферами деятельности НКО остаются здравоохранение, образование и социальные услуги. На рубеже XXI в. по числу организаций (28 тыс.) и занятого персонала (4 млн. человек) доминировали НКО медицинского профиля; за ними следовали НКО в сферах образования и научных исследований - 20 тыс. НКО и 2 млн. человек, а также социальных услуг - 25 тыс. НКО и 1.5 млн. человек. Вклад НКО в увеличение объема общественных благ сочетается с пожертвованиями семей, имеющими повышательную динамику: в 1980 г. объем пожертвований составил 25.5 млрд. долл., а к 1997 г. превысил 143 млрд. В 1984 г. средства на благотворительность выделяли 47% американских семей, а в 2003 г. - 76%4.

К существенным факторам распространения в США добровольных бесплатных услуг относятся: образовательный статус, размер доходов и количество свободного времени. В 1999 г. доля вовлеченных в волонтерство американцев среди имеющих высшее образование составляла 65%, в 2002 г. - 70.7%. Доли волонтеров в числе семей со средним образованием равнялись соответственно 16 и 18.5%. Установлено, что движение вверх по иерархии потребностей стимулирует американцев к деятельности, не имеющей коммерческой направленности, но обеспечивающей общественное признание или личное удовлетворение.

Ведущей силой движения волонтерства становятся студенты: в 1997 - 1998 гг. во время каникул 600 тыс. учащихся школ, колледжей и университетов участвовали в выполнении масштабных проектов в США и за рубежом. В 1.2 тыс. городских и сельских общин они построили или восстановили 5.6 тыс. жилых домов, оказали помощь 32 тыс. бездомным в поисках жилья, подготовили к учебе в школе 500 тыс. и иммунизировали

 

3 См.: Salamon L. M., Anheier H. K. and others. Op. cit. P. 25.

4 См.: Harvard Center To Study Nonprofit Sector // USA News. 15.03.2005. P. 8.

стр. 92

 

 

64 тыс. детей. С 1998 по 2001 г. доля молодых добровольцев увеличилась с 46 до 52%5.

Общественность позитивно оценивает воздействие НКО на процессы, происходящие в разных странах. По данным международного опроса, проведенного в июле-августе 2002 г., в США такое мнение высказали 89% опрошенных, в Германии - 84, Италии - 83, Бразилии - 65%6.

Качество услуг населению, оказываемых НКО, в большой степени зависит от профессионализма менеджмента. В 80-х годах управленческие кадры для НКО готовили специализированные неприбыльные организации. Спустя десять лет специальные курсы для менеджеров некоммерческого сектора уже читались в 17 вузах страны, а в 2004 г. - в 857.

ВОСПРОИЗВОДСТВЕННЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ

Официальная статистика НКО ведется в США с 20-х годов XX в. До конца 60-х они распространялись довольно медленно. Ускорение процесса наблюдалось между 1967 и 1977 гг., когда их число выросло с 309 тыс. до 1 млн. В 2002 г. их насчитывалось 1.4 млн., и ежегодно к ним добавляется 25 - 30 тыс. новых организаций.

К НС относятся и группы давления. Зафиксировано несколько крупных волн их роста. Четвертая и самая мощная волна пришлась на конец XX в., когда число таких групп выросло в 1.5 раза - с 14.7 тыс. до 23 тыс8. Крупные НКО располагают влиятельными группами давления в конгрессе. К их услугам обращаются: Американская ассоциация пенсионеров, Американская коалиция недееспособных граждан, Американская федерация потребителей, "Гражданин - общественник", Международное братство водителей грузовиков, Американская федерация учителей, Американское фермерское бюро, Ассоциация американских университетов, Американский институт правовых реформ, Американская медицинская ассоциация, Американская ассоциация госпиталей, Сьераклаб и др.

В странах с развитыми гражданскими институтами сообщества людей, отражая широкую палитру хозяйственных, семейных, правовых, культурных и этнических интересов, образуют достаточно густые сети: в США на 1 млн. жителей в 2004 г. приходилось 4.3 тыс. НКО; в Канаде - 4.8 тыс. и Великобритании - 5.2 тыс. Рыхлые сети НКО типичны для стран, где гражданские институты возникли сравнительно недавно, например, России. В 2004 г. Минюстом РФ было зарегистрировано 350 тыс. НКО, то есть около 2 тыс. на 1 млн. жителей, хотя, по оценкам независимых экспертов, реально действующих НКО вдвое меньше.

В США, Великобритании, Германии, Италии и Франции соотношение между рабочими местами в НС и крупнейших фирмах составило 6:1, а с учетом добровольной занятости - 8 : 19. В отдельных штатах США по темпам роста занятости НС в 4 -5 раз превосходит государственный и рыночный секторы. Так, в штате Мэриленд с 1989 по 2002 г. занятость в НС выросла более чем на 30%, тогда как в двух последних - на 7 и 6.7% соответственно.

С 1960 по 1999 г. бюджет американского НС вырос с 3% ВВП до 6.9%; в Германии до 2.1, Франции - до 1.4 и Великобритания - до 1.4%10. Являясь по этому показателю лидером, США занимали пятое место (9% или 8.7 млн. человек) по доле штатных работников НКО в численности экономически активного населения, пропуская вперед Голландию (12.6%), Ирландию (11.5%), Бельгию (10.5%) и Израиль (9.2%)11. Однако, если принять во внимание десятки миллионов волонтеров и официально не входящих в НС членов церковных общин, которые выполняют большой объем индивидуальных услуг для прихожан, уровень участия в неприбыльной деятельности будет значительно выше. В 1999 г. время, затраченное американцами на неприбыльную деятельность, было эквивалентно полной занятости 5 млн. штатных работников. В итоге суммарный показатель занятых неприбыльным трудом в пересчете на полную занятость составил 13.7 млн. человек или свыше 12% экономически активного населения; с учетом же благотворительных акций религиозных организаций этот показатель равен 16 - 18%.

ИЗЪЯНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ

Очевидно, что рост потребности в услугах некоммерческого сектора связан с неадекватностью услуг государства диверсифицированному спросу на них потребителей. Напомним, что ресурсы госбюджета распределяются на социальные программы по жестко утвержденным стандартам, удовлетворяя усредненный спрос на них. Однако в условиях сегментированности американ-

 

5 См.: Salomon L., Anheier H. The Emerging Sector. Baltimore, 2000. P. 90 - 91.

6 См.: The Pew Global Attitudes Project // Views of a Changing World. Report. 2003. N 6. P. 97.

7 См.: Harvard Center To Study Nonprofit Sector // USA News. 15.03.2005. P. 9.

8 См.: Hrebenar R. J. Interest Group Politics in the United States. N.Y., L., 1997. P. 15 - 17.

9 См.: Harvard Center To Study Nonprofit Sector // USA News. 15.03.2005. P. 11.

10 См.: Salamon L. M., Anheier H. K. and others. Op. cit. P. 15.

11 См.: Ibid. P. 18.

стр. 93

 

 

ского общества и диверсификации потребностей правительство оказалось в сложной для себя ситуации. Эти трудности отчасти вызваны принятием конгрессом законов, отвечающих запросам не индивидов и даже не групп, пользующихся услугами, а масс избирателей. Исходя из этого работа госучреждений всегда строилась на принципах стандартизации, а государственные пособия, пенсии и другие выплаты адресовались значительным по численности и объединенным общими характеристиками категориям населения - пенсионерам, беднякам, матерям-одиночкам, инвалидам от рождения и войны и т.д.

С точки зрения номенклатуры услуг НКО не имеют себе равных. Их деятельность остается незаменимой в следующих областях: обслуживание пациентов в больницах общего профиля, уход за престарелыми на дому; помощь малоимущим семьям в обеспечении доступного жилья, профилактика заболеваний; возбуждение исков против компаний, производящих некачественные продукты питания; распространение материалов, предупреждающих о вреде для здоровья наркотиков, алкоголя и табака; акции по предупреждению СПИДа; создание центров почечного диализа; консультации по вопросам создания и управления мелкими и средними фирмами; психологическая реабилитация освобожденных заложников; юридические консультации для представителей инокультурных общин; разнообразная деятельность родительско-учительских ассоциаций и школьных попечительских советов; культурные мероприятия; политическое, правовое и экологическое просвещение граждан. И это далеко не полный перечень.

Современное значение НКО сопряжено с их способностью удовлетворять разнообразный спрос на услуги, которые государство не обеспечивает не только из-за принципа стандартизации, но также ввиду громоздкой структуры его устройства и неэффективных методов управления. Известно, что эффективность конечного результата действия социальных программ достигается при максимально возможном учете индивидуальных потребностей. Возможность их своевременной реализации конкретным исполнителем зависит от дистанции между продуцентом и потребителем услуг, наличия или отсутствия излишних промежуточных звеньев между ними. Чтобы дойти до непосредственного исполнителя, принятое решение должно пройти ряд инстанций. При этом неизбежно превышаются разумные размеры государственной бюрократии, возникают избыточные ведомства и агентства, и тогда госсистема утрачивает способность во время и адекватно отвечать на новые вызовы.

В век новейших информационных технологий проблема для госсистемы усугубляется сложностями в передаче, обмене и обработке огромного объема информации. Не останавливаясь подробно на этой проблеме, которая требует специального рассмотрения, подчеркнем лишь, что должностные лица, отвечающие за контроль пропускных коммуникационных систем и ретрансляцию как восходящих, так и нисходящих информационных потоков, могут сузить доступ к информации и даже задержать ее движение, руководствуясь личной оценкой ее значимости. В каждом ведомственном подразделении поступающая информация может интерпретироваться чиновником в соответствии с собственным восприятием и собственной практикой. Нельзя не учитывать и низкую эффективность бюрократических организаций. Государственные служащие привержены букве инструкций, действуют на основе рутинных процедур, отдавая предпочтение шаблонным решениям, сопротивляются переменам и лишены стимулов к вводу инноваций в стиль своей работы.

Способность НКО точно в срок получать нужную информацию, быстро и качественно осуществлять принятые решения в полной мере используются федеральным правительством и органами власти штатов. Им выгодно не только освобождать от налогов благотворительные миссии, но и напрямую финансировать деятельность НС. Например, к концу XX в. ассигнования из бюджета США покрывали 54% всех расходов некоммерческого сектора на финансирование научных исследований, 52 - на вспомоществование, 47 - на медицинскую помощь, 33 - на услуги по обеспечению занятости и подготовке кадров, 25 -на финансирование высшего образования и 16% -на общинные проекты. О стремлении администрации США опереться в своей социально-экономической политике на сотрудничество с институтами гражданского общества красноречиво говорят цифры. Так, из общего объема программ социальных услуг, профинансированных в 2000 фин. г. федеральным бюджетом, на долю НКО пришлось 54%, на правительственные агентства - 42, на коммерческие структуры - 4; в области занятости и подготовки кадров - 48, 8 и 44; в сфере здравоохранения - 44, 23 и 33% соответственно.

Польза, которую правительство получает от сотрудничества с НКО, подтверждается и той готовностью, с которой оно предоставляет им льготные кредиты, субсидии на оплату ссудного процента, гарантии по займам в коммерческих банках, бесплатное время на государственном телевидении для рекламы услуг коллективного пользования. Очевидны выгоды сотрудничества и для НКО: они приобретают крупный и сравнительно устойчивый источник финансовых ресурсов, соответственно увеличиваются масштабы операций.

стр. 94

 

 

Помимо всего прочего привлекательность НС для правительства состоит в его сравнительно низких удельных затратах на производство услуг благодаря бесплатному труду волонтеров и сравнительно низким в среднем по США ставкам заработной платы штатных работников НКО по сравнению с имеющимися в государственных и коммерческих учреждениях (в среднем 68% от ставок жалования госслужащих и 74% - от ставок работников промышленности).

Поскольку НКО, как правило, обслуживают сравнительно небольшие по численности, но разнообразные по составу группы, спектр предоставляемых им услуг намного шире, чем тот, который могут предложить госучреждения, а информированность о нуждах клиентов точнее и полнее. К тому же НКО предоставляют смешанные блага. Например, преподавание основных дисциплин может быть бесплатным, а за дополнительные занятия взимается плата. При этом НКО мирятся с недостаточной и нерегулярной прибылью. Отсюда их полезность как субъектов рыночной экономики - понижательное воздействие на уровень потребительских цен. Тем самым НКО поддерживают конкурентную среду и в периоды спадов играют роль социального амортизатора.

Государственные учреждения не могут обеспечить производство смешанных благ, ибо для этого нужна гибкая маркетинговая стратегия, ориентированная на многообразие и специфику потребностей, различную степень готовности потребителей оплатить ту или иную услугу, а также учет индивидуальных и семейных доходов и динамику их потребительских предпочтений.

Успешному функционированию НКО способствует низкая степень бюрократизации управления. Отсюда своевременное получение информации и оптимальные решения в сфере оказания услуг. Однако при всех преимуществах НКО перед государственными учреждениями не может быть однозначного выбора между ними: необходимо избежать, с одной стороны, доминирования центрального управления, а с другой - обслуживания одних и тех же категорий нуждающихся в ущерб другим. Оптимальна комбинация элементов обеих систем, дающая начало процессу преобразующего синтеза, который позволяет объединить самоуправление с единым управлением, наделенным всеми необходимыми полномочиями, особенно в системах, где участвуют разные институциональные партнеры и решаются комплексные проблемы.

ГРАЖДАНСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НА УРОВНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Общественные институты занимают такие ниши, которые дают им возможность не только выживать, но и активизировать свою деятельность. В США подавляющее большинство НКО работает на уровне городских общин (из 1.4 млн. НКО общенациональных - 22 тыс.), где они вступают в полезные контакты с семейными, соседскими и этническими группами. Успех работы НКО определяет учет мнения населения на стадии, предшествующей производству услуг или планированию городских мероприятий. В условиях транспарентности подготавливаемых проектов местные сообщества могут ознакомиться с ними и дать собственную оценку предлагаемым вариантам. Согласно закону 1974 г. советы граждан (citizen's counsels - CC) имеют право вносить свои коррективы в проекты заявок на получение федеральных субсидий по программам жилищного строительства и городского развития и могут даже аннулировать тот или иной проект, если он не отвечает интересам местного сообщества.

Не отягощенные иерархичной и громоздкой структурой НКО, как и местные самоуправления в небольших городах, относятся к организациям пульсирующего типа: они проявляют адаптивность к меняющимся потребностям людей и способны к трансформации организационных форм в связи с этими изменениями. Если в 60-е годы в основе организационной структуры местных самоуправлений лежал функциональный принцип (службы образования, финансов, полиции, пожарной охраны, общественных работ и т.п.), то к концу XX в., с подключением групп заинтересованных граждан к решению вопросов городского развития и оказания услуг населению, он дополнился принципом "клиентализма", означающим соответствие организационной структуры местной власти социальному составу населения. Сейчас на уровне городов существуют агентства, ориентированные на социальное обслуживание своей клиентуры - одной или нескольких групп интересов. При этом клиентализм и функциональная организация удачно дополняют друг друга, обеспечивая органическое сочетание непосредственных форм самоорганизации граждан с действием функциональных структур городского управления.

На уровне местных самоуправлений НКО действуют на трех главных направлениях - осуществляют контроль над деятельностью муниципальных служб, дают рекомендации местным властям и оказывают влияние на принимаемые решения, оказывают разнообразные услуги населению. Во многих городах США первая и вторая задача возложены на CC и консультативные со-

стр. 95

 

 

веты граждан (citizen advisory boards - CAB), которые являются частью механизма принятия решений, поскольку участвуют в подготовке рекомендаций по размещению жилых комплексов, планированию развития территорий и оказанию услуг населению. Помимо CAB и CC неоценимую пользу населению приносят корпорации местного развития (community development corporations -CDC), ассоциации местных домовладельцев (Local Homeowners Associations - LXA) и др. Цель CDC -привлечение инвестиций в проекты городского развития и стимулирование развития малого и среднего бизнеса. Они получают финансирование от соответствующего городского департамента. Полезную роль на местах играют и LXA. Располагая стабильной финансовой базой, образуемой в результате обложения сборами всех собственников жилья в городе, LXA оплачивают контракты на поддержание жилищной инфраструктуры, содержание прилегающей территории, строительство рекреационных сооружений. С 1984 по 2000 г. численность LXA выросла с 25 до 150 тыс.

ПОДХОДЫ К ЭФФЕКТИВНОСТИ КОММЕРЧЕСКОЙ И НЕПРИБЫЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Принципиальная несхожесть конечных целей, преследуемых коммерческим и некоммерческим секторами при оказании услуг, обусловливает использование разных критериев при оценке эффективности каждого из них. Частные рынки не могут предоставлять нуждающимся услуги по доступным для них ценам, а тем более бесплатно. Конечная цель деловой фирмы - повышение прибыли, которое для нее важнее социальной полезности услуг. Потребители, не обладая полной информацией о реальной стоимости услуг, могут предпочесть обратиться в некоммерческие организации, которые ввиду отсутствия мотива извлечения прибыли как конечной цели не заинтересованы в использовании их неосведомленности. В сферах, где услуги отдалены по времени от их конечных результатов (семейное воспитание, начальное и среднее образование, культура и проч.) действие рыночных механизмов или ограничено самой природой этих услуг, или вообще равно нулю.

Для НКО следование рыночной формуле "затраты-прибыль" относится к имеющей коммерческий характер начальной ступени ее функционирования. Конечной же целью является предоставление льготных или безвозмездных благ. И это, пожалуй, единственный довод в пользу существования некоммерческих организаций.

При всей важности отмеченных преимуществ НКО они не дают исчерпывающей картины конечного результата их деятельности. Долгое время недостаточность показателей ее измерения не позволяла отразить степень удовлетворенности клиента полученной услугой. К этим показателям относились: порядок расходования средств, количество произведенных услуг, измеряемое числом клиентов, охваченных социальным, медицинским и образовательным обслуживанием.

Впервые вопросы измерения конечного результата некоммерческой деятельности были поставлены в 1964 г., когда Национальный совет здравоохранения опубликовал доклад о деятельности крупнейшей международной неприбыльной организации United Way of America. По рекомендации Совета в классификацию ее деятельности вошли, помимо финансовой отчетности, такие показатели, как соответствие услуг стандартам качества, уровень квалификации персонала и его соотношение с числом обслуживаемых клиентов, профессионализм менеджмента, спецификация услуг.

В 80-е годы правительственные агентства при заключении с аккредитованными НКО контрактов на оказание услуг стали требовать от них гарантий, что услуги предоставляются именно тем категориям населения, которые в них остро нуждаются. В результате в систему показателей были включены более дифференцированные характеристики участников программ - доходы, половозрастной и расово-этнический состав, уровень рождаемости, семейное положение, место проживания и др. Необходимость в этом диктовалась, во-первых, присущим в то время многим НКО филантропическим партикуляризмом, то есть преимущественной их ориентацией на обслуживание одних и тех же групп населения в ущерб другим; во-вторых, филантропическим патернализмом, когда характер распределения благотворительных пожертвований определялся субъективными пристрастиями распорядителей частных или корпоративных фондов (например, средства направлялись на организацию концертов или спортивных игр при острой необходимости помощи безработным или в строительстве доступного жилья для бездомных).

Однако во всех отмеченных системах отсутствовал такой сущностный показатель, как удовлетворенность клиентов полученными услугами. По этому поводу в 90-х годах в американских публикациях по данной проблеме содержалось немало критики. В связи с этим попечительские советы и менеджмент НКО признали учет оценки потребителями полученных услуг необходимым. В конце XX в. это требование вошло в перечень условий исполнения контракта. Уже первые опросы менеджеров ряда ведущих НКО, проведенные в 2001 г., выявили, что учет показателей по всей цепочке (объем привлеченных ресурсов, характер их распределения и оценка качества полученных

стр. 96

 

 

услуг самим клиентом) позволяет идентифицировать имеющиеся в программах просчеты, находить пути и способы совершенствования практики обслуживания, получать хорошие результаты и лучше планировать деятельность на будущее12.

* * *

Исследование места и растущего значения некоммерческих организаций в экономике и обществе США позволяет сделать ряд выводов. Прежде всего НКО получают все большее развитие с переходом к социально ориентированной рыночной экономике, возрастанием роли социально-психологических, культурных и политических факторов функционирования экономического механизма, что приводит к изменениям в мотивациях деятельности людей. НКО участвуют в этом процессе, заполняя малодоступные для бизнеса и государства ниши, которые освобождаются по мере трансформации взаимоотношений человека, государства, общества и рынка.

Успехи НКО демонстрируют ограниченность возможностей государства в социальной сфере, ибо оно удовлетворяет потребности населения в общественных благах на стандартном, усредненном уровне. В результате ряд функций государства переходит к НКО, которые способны выполнять их более эффективно. НКО служат также инструментом компенсации "провалов рынка", выраженных в дефиците целого ряда услуг, способствуют приумножению образовательного, научного и духовного потенциала общества.

 

12 См.: Houten H. Measuring Program Outcome: A Practical Approach. Wash., D.C., 2002. P. 2.

стр. 97

 

 

Источник: Мировая экономика и международные отношения. 2006. № 8.

 

Сведения об авторе: ШЛИХТЕР Алексей Артемьевич, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН.


Версия для печати

mail@socpolitika.ru

Создание сайтаСтудия Fractalla

Партнеры портала:
Портал ГУ-ВШЭ
Сайт программы поддержки гражданского общества «Диалог» АЙРЕКС
Агентство США по международному развитию (USAID)
LiveInternet Rambler's Top 100