совместный проект

Институт Управления Социальными Процессами Государственного Университета — Высшей Школы Экономики

Факультет менеджмента Государственного университета — Высшей школы экономики

Программа поддержки гражданского общества «Диалог» АЙРЕКС

Интернет-конференции

Исследования социальной политики

Исследовательские организации

Аналитика и публицистика

Научные дискуссии

Исследования

Словарь терминов

Журналы

Книги

Каталог ссылок

Бизнес и общество

НКО в социальной политике

Деятельность

Интервью

Исследования

Спорные вопросы

Цифры и базы данных

Документы и комментарии

Изучаем зарубежный опыт

Каталог ссылок

Мониторинг государственной политики

Государственные институты социальной политики

Доклады

Комментарии и обзоры

Документы

Статистика

Каталог ссылок

Взаимодействие исследователей и НКО

Проекты

События

Деятельность в сфере здравоохранения

Деятельность в сфере жилищной политики

Деятельность в сфере образования

Обзор европейского опыта государственной поддержки НКО

Автор: А. Шорн, А. Давыдова

§1
Введение

Взаимодействие государства и НКО, равно как и формы государственной поддержки НКО могут принимать самые разные формы – от уровня консультаций, до совместной проектной работы и прямого финансирования.

В целом, признается, что одной из наиболее эффективных форм участия граждан в формировании и реализации государственной политики в различных сферах общественных отношений в мире является деятельность ассоциаций граждан – общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

На национальном, местном или секторальном уровне могут иметь место консультации, особенно полезные при разработке законодательства. Принимая во внимание тот факт, что общественные организации работают на уровне, более приближенном к населению и напрямую связаны с гражданскими интересами и инициативами, они могут предоставлять органам государственной власти так называемую «экспертизу снизу», работать с обращениями граждан, организовывать гражданские форумы, принимать участие и инициировать общественные слушания, а также активно участвовать в процессе лоббирования. Кроме того, одна из наиболее успешных форм реализации программ сотрудничества – разработка и осуществление совместных проектов – тут государство и НКО могут выступать как партнерами, так и заказчиком и исполнителем  (в том случае, если органы государственной власти проводят конкурсы на реализацию государственных программ).

§2
ООН

Важность работы с общественными организациями была признана Организацией Объединенных Наций (ООН) еще в 1946 году, когда был создан Департамент общественной информации.  27 мая 1968 г. Экономический и Социальный Совет принял резолюцию 1297 (XLIV), призывающую департамент общественной информации к предоставлению ассоциированного статуса неправительственной организации, в которой говорилось о том, что неправительственная организация должна поддерживать работу ООН и содействовать распространению знаний принципов ООН и ее деятельности, и это должно соответствовать собственным задачам и целям неправительственной организации, ее существу, компетенции и деятельности.

Согласно Уставу Экономический и Социальный Совет ООН консультируется с соответствующими неправительственными организациями (НПО), по относящимся к его компетенции вопросам. На данный момент времени консультативным статусом при Совете обладают свыше 2 700 НПО. Совет признает, что эти организации должны иметь возможность высказывать ему свои мнения и что они обладают особым опытом или техническими знаниями, представляющими ценность для работы Совета.

Совет подразделяет НПО на три категории: к категории I относятся организации, имеющие отношение к большинству видов деятельности Совета; организации, входящие в категорию II, обладают специальной компетенцией в конкретных областях; и есть организации, к помощи которых Совет прибегает в отдельных случаях, они входят в перечень организаций для специальных консультаций.  НПО, имеющие консультативный статус, могут направлять своих наблюдателей на заседания Совета и его вспомогательных органов, а также представлять письменные заявления, относящи­еся к работе Совета. Они также могут консультироваться с Секре­тариатом Организации Объединенных Наций по вопросам, пред­ставляющим взаимный интерес.

С годами отношения между Организацией Объединенных На­ций и связанными с ней НПО получили значительное развитие. НПО все больше рассматриваются как партнеры, с которыми про­водятся консультации по вопросам политики и программ, как важ­ные звенья, связывающие ООН с гражданским обществом.

§3
Европейский Союз

Механизмы взаимодействия институтов Европейского Союза с некоммерческими организациями на стадии принятия решений представляют собой широкий спектр форм: начиная от неформальных встреч, которые практически не регулируются формальными процедурами и заканчивая такой специально созданной формальной структурой как Европейский Экономический и Социальный Комитет. Также, согласно европейскому законодательству, органы власти национальных государств должны привлекать некоммерческие организации для реализации программ, финансируемых из фонда ЕС. Таким образом, некоммерческие организации являются активными участниками на стадии реализации политического курса, участвуя в качестве партнеров в осуществлении различного рода программ.

§4
Национальные правительства

В упомянутом выше документе Совета Европы так же содержатся рекомендации, касающиеся финансирования государством тех или иных НПО:

«57. Должны существовать четкие и объективные стандарты отбора НПО для оказания им тех или иных форм государственной поддержки в виде выделения денежных средств или освобождения от уплаты подоходного и других налогов или сборов с членских взносов, средств и товаров, полученных от жертвователей, либо государственных и международных структур, доходов от инвестиций, аренды, лицензионных (авторских, патентных) отчислений, хозяйственной деятельности и имущественных сделок, а также посредством стимулирования благотворительности через введение льгот по уплате подоходного налога или кредитование.

58. При оказании указанных форм поддержки может учитываться характер осуществляемой НПО деятельности, а также то, существует ли НПО за счет своих членов, либо полностью или частично за государственный счет. Формы поддержки могут также зависеть от особого статуса НПО и быть связанными с особыми требованиям по финансовой отчетности и предоставлению финансовой информации.

59. Изменения в материальной части устава или деятельности НПО могут привести к корректировке или прекращению государственной помощи»

Если попытаться обобщить международный опыт, то можно выделить два основных типа государственного финансирования НПО:

  • Прямое финансирование - финансирование выделяется из госбюджета центрального или местного уровня непосредственно организации, т.е. включено в бюджетные расходы на данный финансовый год. Это не означает, что средства поступают непосредственно со счета Государственного казначейства на счет НПО - как правило, они проходят через различные государственные агентства (министерства, государственные и другие фонды и т.д.).
  • Косвенная поддержка - косвенная финансовая поддержка не предполагает непосредственного перечисления средств или передачи имущества, а вместо этого представляет собой льготу, которая позволяет НПО использовать свои средства на достижение уставных целей, а не на оплату других финансовых обязательств. Такая помощь фигурирует в госбюджете не как расходная статья, а скорее как недополученный доход (например, в случае предоставления налоговых льгот налоги, которые не поступят в бюджет, считаются косвенной поддержкой).

Главный критерий, используемый государством для определения того, достойна ли НПО получать господдержку и в каком объеме, это критерий "общественной пользы" от деятельности организации (а не характер деятельности НПО, как, например, оказание услуг или продвижение интересов). В зависимости от того, в какой степени НПО служит "общественной пользе", как она определяется в  законодательстве «об общественной пользе» либо эквивалентном законодательстве - например, налоговом), право на прямую и косвенную государственную финансовую поддержку могут иметь как организации, оказывающие услуги (сервисные), так и организации, отстаивающие определенные интересы или идеи (адвокация). Общественно-полезной деятельностью, заслуживающей государственной поддержки, могут заниматься как сервисные организации, так и организации адвокации, но в целом оказание услуг гораздо чаще квалифицируется как «общественно-полезная деятельность», дающая НПО право на финансовую поддержку.

В случае прямой поддержки главный вопрос состоит в том, существует ли законодательная база, где предписывалось бы, какие из видов НПО имеют право на прямую господдержку и на какого рода поддержку. В отсутствие законодательных предписаний государство само принимает решения и зачастую оказывает финансовую поддержку не на основе выполняемой НПО функции (например, услуги, адвокация или взаимопомощь), а на основе того, помогает ли деятельность НПО в реализации государственной политики. С учетом такой политики государство решает, что НПО занимается какой-либо деятельностью, достойной господдержки.

С точки зрения политики финансирования существует принципиальная разница между теми видами услуг, которые государство по закону обязано оказывать гражданам, и теми, которые оно по закону оказывать не обязано. Но во многих странах это различие не столь четкое. Например, в одной стране органы местной власти по закону обязаны организовать уход за пожилыми людьми на дому,  а в другой стране это не входит в их обязанности. Представление о том, что является, и что не является обязанностью государства, меняется со временем, по мере развития общества

Тот факт, что НПО оказывает услуги, входящие в обязанность государства, сам по себе не дает организации право на получение государственной поддержки. Однако в большинстве европейских стран существует законодательно оформленная политика, по которой государство берет на себя обязательство финансировать такие услуги независимо от того, оказывает ли их государственное или частное учреждение. Правительства также все чаще оплачивают частным организациям оказание услуг, которые считаются обязательными и которые государство должно финансировать в любом случае. Общей проблемой многих стран является то, что здесь традиционно все услуги, которые обязано обеспечить государство, предоставляют государственные учреждения. Существующие государственные учреждения стремятся обеспечить стабильную зарплату своим сотрудникам и опасаются, что «неизвестно откуда взявшиеся» НПО придут и заберут себе «государственные» функции. Поэтому местные власти часто видят в неправительственных организациях скорее конкурентов, нежели партнеров в достижении одной и той же цели (т.е. повышения уровня жизни сообщества).

Можно сказать, что главным критерием для получения прямой государственной поддержки является оказание определенных услуг, являющихся законодательно оформленной обязанностью государства. Помимо таких обязательных по закону услуг, на приоритеты грантового финансирования влияет государственная политика национального и местного уровня. Способность НПО лоббировать за включение их деятельности в соответствующее законодательство и госбюджет или в число приоритетов государственной политики с большой вероятностью повлияет на доступность государственного финансирования для этой организации.

В Европе во взаимоотношениях государственных структур и НПО широко распространен принцип субсидиарности, то есть особенное значение придается сотрудничеству на местном уровне. Субсидиарность также является общепризнанным принципом Евросоюза, цель которого – обеспечить принятие решений на уровне, наиболее близком к рядовому гражданину. Это означает, что Евросоюз не предпринимает действий (помимо сфер своей исключительной компетенции) иначе как в случаях, когда они более эффективны, чем действия на национальном, региональном или местном уровне.  Местные формы сотрудничества, как правило, являются отражением форм и практики сотрудничества на национальном уровне. Иногда при местном совете существует комитет или подкомитет, занимающийся неправительственными организациями; иногда за эту работу отвечает специальный отдел мэрии или один сотрудник в отделе по связям с общественностью. Есть и другие варианты.

Например, бюро консультаций для граждан - интересная модель нетрадиционного и взаимовыгодного сотрудничества между местной властью и НПО в деле информирования и поддержки граждан в их повседневной жизни в местных сообществах нескольких европейских стран.  Бюро консультаций для граждан предоставляют бесплатные, конфиденциальные, объективные и независимые консультации гражданам через неправительственные организации по любому вопросу, касающемуся различных аспектов их жизни. Эта форма зародилась в Великобритании в 1939 г и прошла путь от служб экстренной помощи в период 2-й мировой войны до профессионального национального агентства. В настоящее время в 2800 с лишним населенных пунктов Англии, Уэльса и Северной Ирландии постоянно действуют Бюро консультаций для граждан.

Еще одна интересная форма взаимодействия органов государственной власти местного уровня и НКО практикуется в Германии – там бюджеты районов, получаемые из центральных источников обсуждаются наряду с группой активно работающих в районе НКО и прочих общественных объединений: путем совместных дискуссий определяются приоритеты, формируются проекты, НКО объединяются в группы для реализации проектов, контроль за осуществлением проектов, финансируемых из местного бюджета, также ведется со стороны общественных объединений.

В целом, поддержка со стороны государства может быть осуществлена в форме:

-- целевого финансирования (по проекту или направлению).

Одна из наиболее успешных форм реализации программ сотрудничества – разработка и осуществление совместных проектов – тут государство и НКО могут выступать:
1) партнерами
2) заказчиком и исполнителем

Совместная работа может осуществляться как на условиях субсидирования, так и на условиях ко-финансирования. Кроме того, проектная работа может включать в себя как реализацию уже разработанных государственных программ, так и разработку и внедрение новых идей и проектов, с инициативой создания которых НКО могут выступать, опираясь на собственное экспертное мнение и опыт.

Весьма важный фактор успешности реализации подобного сотрудничества – осознание равноправия и равнозначности обеих сторон, а также открытые тендеры на государственные проекты и программы.

-- прямого материального финансирования (возможно в форме предоставления техники, предоставления городских площадей, помещений, итд)

-- предоставления льгот (налоговых, по оплате арендной плате, итд).

-- консультирования и организационно-административной поддержки

-- продвижения НКО в бизнес и иные сферы

§5
Причины взаимодействия

Исходя из существующего опыта сотрудничества органов государственной власти всех уровней с общественными объединениями и НКО, можно выделать ряд причин, побуждающих стороны к взаимодействию, как экономического, так и политического характера. В среде экономических причин необходимо назвать, в частности, тот фактор, что многие международные организации (такие как Всемирный Банк, Международный Валютный Фонд, итд) и западные доноры верят намного меньше в способности и возможности национальных правительств и/или рыночные механизмы обеспечить должный уровень развития как социальных программ, так и проектов развития гражданского общества. Еще одной экономической причиной, побуждающей к сотрудничеству, выступает тот факт, что наряду с все увеличивающимися потребностями в расходах на социальную сферу (образование, здравоохранение, итд), происходит снижение доли государственных расходов, что законным образом приводит к желанию органов государственной власти «разделить финансовую нагрузку». Кроме того, аналогичные процессы происходят и на местном уровне, так как для бюджетов местного уровня распределение ресурсов может оказаться даже более проблематичным, в связи со снижением централизованного государственного финансирования. Наконец, мировой опыт сотрудничества государственного сектора с некоммерческим приводит к осознанию того, что привлечение НКО к участию в национальных и местных проектах является более рентабельным и экономичным способом, а также отличается более низкой прибавочной стоимостью, в особенности по сравнению с частным сектором экономики.

Как показывает мировой опыт, создание ясных, четко прописанных, прозрачных, эффективно работающих отношений между государством и общественным сектором приводит к:

  • вовлечению населению в процесс создания и развития гражданского общества,
  • участию населения в разработке и реализации общественных и социальных инициатив
  • выстраиванию более тесных контактов и принципов обратной связи между органами власти и населением
  • повышению качества услуг, предоставляемых государством
  • повышению гибкости и инновационности государственных программ и проектов, возможности к экспериментированию и внедрению новых форм и практик

Источник: ЭКОМ - технологии общественного участия - http://www.ecominfo.spb.ru/news/index.php?id=957


Версия для печати

mail@socpolitika.ru

Создание сайтаСтудия Fractalla

Партнеры портала:
Портал ГУ-ВШЭ
Сайт программы поддержки гражданского общества «Диалог» АЙРЕКС
Агентство США по международному развитию (USAID)
LiveInternet Rambler's Top 100