НКО: появится ли в России новый игрок на поле социальной политики?

Материал подготовлен специально для информационно-аналитического портала Socpolitika.ru

Автор: А. Чирикова

На основе данных исследования в трех российских регионах анализируются проблемы укрепления и развития взаимодействия между государством, бизнесом и НКО как субъектами социальной политики. На региональных примерах показаны трудности и возможные перспективы этого процесса. Автор, опираясь на анализ мнений опрошенных представителей власти и бизнеса, делает выводы о состоянии и ресурсах развития социального партнерства между властью, бизнесом и гражданским обществом.

§1 Введение

Утверждение НКО на поле социальной политики готовилось длительный период времени. В 1990-е годы появившимся организациям гражданского общества не удалось превратиться во влиятельного субъекта социальной политики; впрочем, и сегодня можно говорить лишь об отдельных и локальных победах. Главная причина такого положения дел - слабость и недостаточная представительность НКО, неравновесность их отношений с властью.

Несмотря на недоверие, которое определяет отношения власти к НКО на протяжении всех 15-ти лет - ссылаясь на «недобросовестность» партнеров из общественных организаций, региональная власть предпочитает сотрудничать с «проверенными» структурами, - позитивные перемены в определенных сферах и регионах очевидны. Там, где НКО накопили существенный интеллектуальный капитал, имели ярких лидеров, смогли добиться уважения регионального сообщества, их  деятельность наиболее успешна.

Примеры отдельных российских регионов свидетельствуют о том, что гражданские организации могут быть ответственными партнерами власти и уже вносят свой вклад в развитие социальной политики (далее – СП). Наиболее известен здесь опыт компании «Лукойл–Пермь», города Перми, Ярославской области, Красноярского края и др.

Уникальные социальные программы были осуществлены в конце прошлого – начале нового столетия властью и правозащитными организациями Прикамья. По просьбе властей, пермские правозащитники участвовали в работе над законом о социальной защите населения (1997 г.) и об уполномоченном по правам человека (1998 г.). Пермская область стала первым российским регионом, где в законодательном порядке установлен общественный контроль за закрытыми и полузакрытыми учреждениями. Пакет законов по этим вопросам, технология переговоров и гражданской экспертизы были представлены властям региона 10 правозащитными организациями, входящими в Пермскую ассамблею. Правозащитники Прикамья организовали движение в поддержку альтернативной воинской службы, которая была введена в регионе гораздо раньше, чем в других субъектах РФ. Активная деятельность правозащитников заставляет региональные власти считаться с ними: на сегодняшний день правозащитные организации приносят в регион большие средства, поступающие по линии международных грантов [1]

Один из факторов развития НКО в условиях экономического спада и дефицита средств - ресурсы международных грантодателей, которые стали важным источником финансирования социальной политики в регионах России. Воспользоваться их поддержкой смогли прежде всего те из них, за которыми закрепился имидж демократических (Самарская, Пермская, Нижегородская области). НКО оказались теми структурами, которым международные организации доверяли в большей степени. Именно тогда они превратились в своеобразных посредников между международными фондами и властью. Это дало возможность НКО попробовать себя в роли создателей и исполнителей социальных проектов.

Разворачивание социальных проектов с участием НКО за счет международных грантов способствовало осознанию региональными властями необходимости проведения преобразований в социальной сфере и позволило раскрыть имеющийся в регионах потенциал ее реформирования. Именно регионы, принявшие активное участие в международных программах, первыми приступили к осуществлению социальных реформ. Таким образом, помощь международных организаций НКО, а через них и власти, по-своему сблизила этих двух акторов, показала, что партнерское взаимодействие дает лучшие результаты, нежели оппозиционность.

Однако окончательный поворот НКО в направлении социальной политики произошел, когда им потребовалось обозначить свою нишу деятельности в российской социально-экономической ситуации, - чтобы не только сохранить себя, но и научиться самостоятельно зарабатывать средства. Немаловажную роль здесь сыграл факт объективного снижения роли международных организаций и фондов в становлении и функционировании НКО в России. Это поставило эти организации перед необходимостью искать российских доноров для продолжения своей деятельности, и для многих из них такой поиск натолкнулся на ряд существенных трудностей.

Однако сегодня уже можно выделить некоторые новые тенденции, характерные для процесса включения НКО в социальные программы в 2000-е годы.

§2 НКО, власть и бизнес: трудности сохраняются, но диалог развивается

Главной особенностью партнерства НКО с властью и бизнесом в последние 5 лет, как уже отмечалось, остается его неравновесный характер. Если взаимодействие власти и бизнеса рассматривается его участниками как вполне оправданное, то взаимодействие бизнеса и НКО, власти и НКО только начинает развиваться. Серьезные проблемы во взаимоотношениях как с бизнесом, так и с властью не всегда обусловлены только качеством деятельности НКО.

Результаты исследования, проведенного в трех российских городах – Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и Мурманске - показали, что региональная власть, выстраивая свои отношения с НКО, рассматривает себя как субъекта, обладающего монополией на информацию, компетентность и лучшее видение стратегии государства в области СП. Около половины опрошенных госслужащих считают пустой тратой времени усилия, направленные на налаживание диалога с НКО и гражданами вообще [2]. Исследователи отмечают важный факт расхождения в оценках основных трудностей в восприятии, государственных служащих и сотрудников НКО. Так, представители последних среди препятствий для установления продуктивного диалога выделяют прежде всего отсутствие нормативно-правовой базы взаимодействия (61%), что позволяет чиновникам излишне администрировать (46%), принимать единоличные решения (48%). Одновременно представители НКО указывают на боязнь открытости и гласности у госслужащих (41%), а также неумение выстраивать партнерские отношения (41%). Свои же возможности для установления диалога с властью они оценивают достаточно высоко. Лишь 17% считают, что именно личные амбиции мешают НКО в налаживании взаимодействия, и только 22% указали на недостаточную компетентность их сотрудников как помехи в развитии партнерства с властью.

Представители власти оценили эту ситуацию диаметрально противоположным образом. Среди основных препятствий для взаимодействия они выделили некомпетентность представителей НКО (41%), плохую информированность друг о друге (37%), амбиции членов НКО (26%). И только в одном отношении оценки двух сторон совпадали: в признании необходимости создания нормативно-правовой базы и организационно-правовых механизмов сотрудничества, в том числе через совместную работу в консультационных группах и комиссиях по различным видам деятельности [2].

Исследование обеспеченности взаимодействия власти и НКО в социальной сфере необходимыми правовыми актами, проведенное в 7 федеральных округах, показало, что и здесь сохраняется существенная дифференциация как по его направлениям, так и по территориальному признаку. Стабильную заинтересованность в подобном взаимодействии, если судить по нормативным документам, власть проявляет в таких направлениях деятельности некоммерческих организаций, как помощь инвалидам (22%), молодежи и детям (20%); другие направления, получающие государственную поддержку (культура - 4%, благотворительность - 4%, социальные проблемы - 4%, ветераны, пожилые –8%, и др.), остаются вне поля внимания власти.

Различия в нормотворческой активности между федеральными округами весьма существенны. Наибольшее число нормативных актов принято за период с 1992 по 2000 годы в Центральном федеральном округе, минимальное – в Дальневосточном. Причем разрыв между количеством принятых актов в указанных округах составил три раза. В Сибирском и Приволжском федеральных округах эти показатели примерно одинаковы, но отстают приблизительно на треть от числа актов, принятых в Центральном федеральном округе [4].

Приводимые результаты явно свидетельствуют о том, что конструктивное взаимодействие тормозится как неравномерностью формирования необходимого правового поля, так неготовностью акторов воспринимать структурные ограничения деятельности друг друга, невозможностью построить адекватный образ собственных возможностей в означенном партнерстве. Это не просто снижает масштаб возможного сотрудничества, но и не дает ему развиваться системно и целенаправленно. Именно поэтому характер взаимодействия между властью и НКО в сильной степени зависим сегодня от конкретных персоналий.

Исследования, направленные на взаимодействие бизнеса и некоммерческого сектора, год от года фиксируют сходное недоверие и неадекватное восприятие друг друга, характерное для этих двух участников партнерства [5]. В известной мере подобное недоверие оправдано. Немногие общественные объединения прошли необходимый путь развития и способны на сегодняшний день к оказанию услуг, сравнимых по своему качеству с деятельностью коммерческих или государственных организаций.

Слабость НКО как партнера по взаимодействию способствует тому, что бизнес не воспринимает НКО как полноценного участника названной триады отношений. Согласно данным Института экономики города, полученным три года назад, около половины опрошенных предпринимателей испытывают определенные опасения по поводу сотрудничества с некоммерческими организациями, так как последние не отличаются щепетильностью и грешат нецелевым использованием выделенных средств, что напрямую увязывается с непрофессионализмом работающих там кадров [6]. Даже поддерживая НКО, бизнес предпочитает общаться с ними через администрацию или узкий круг «элитных» некоммерческих организаций, например, региональные коммерческие центры, которые могут вести всю работу по мониторингу и отслеживанию результатов работы с последующей их оценкой [7].

Существенным препятствием для активного сотрудничества бизнеса и НКО, по мнению предпринимателей, являются недостаточные налоговые льготы (90%) [8]. Одновременно взаимодействие по-прежнему сдерживается низким уровнем информированности друг о друге. Все это свидетельствует о том, что бизнес невысоко оценивает умение представителей некоммерческих организаций реализовывать социальные проекты, а сами НКО фактически не могут себя «показать», и даже признаются в неумении работать с бизнесом, хотя необходимый опыт работы с международными грантами у них имеется. Однако при появлении опыта взаимодействия низкая оценка этих организаций как инструмента реализации социальных программ, инициируемых бизнесом, по мнению специалистов из Института экономики города, заметно меняется [7].

Итак, отношения между властью и НКО, между бизнесом и НКО, как это следует из оценок экспертов и исследователей, - весьма динамичный процесс, в сильной степени зависящий от реальной практики взаимодействия между конкретными руководителями. Естественно, что играю существенную роль его конкретные формы, активность и заинтересованность партнеров друг в друге.

Ниже мы попытаемся показать, что характерно для практики взаимодействия этих трех субъектов в социальной политики НКО в различных российских регионах. Проанализируем, как меняется уровень доверия в триаде, какие факторы определяют особенности восприятия партнеров друг другом, и т.д. Подобный анализ позволит понять, какие, собственно, изменения произошли в данном направлении за последние три года, насколько они обусловлены усилиями каждой из взаимодействующих на поле СП сторон, или же действием внешних факторов, постепенно меняющихся под давлением экономических, социальных и политических обстоятельств. Безусловно, предлагаемый анализ не претендует на полноту, но позволяет оценить на локальных примерах, какой спектр возможных тенденций станет определяющим в краткосрочной и долгосрочной перспективах.

§3 Диалог власти и общества на поле СП в «путинское время»: оценки экспертов

Нарастание авторитарных тенденций в российском обществе в последние годы неизменно вызывает вопрос о том, что происходит с гражданским обществом и НКО в России вообще, и в связи с реализацией проектов в сфере социальной политики, в частности.

Оценки, полученные в ходе опросов экспертов и представителей власти, свидетельствуют: в настоящее время говорить о том, что НКО развиваются динамично и имеют позитивный прогноз дальнейшего развития на всем региональном пространстве, вряд ли возможно. Негативную оценку перспектив развития НКО, возможности их участия в СП дает, например, ивановский эксперт: «Большинство чиновников, с которыми мне приходилось профессионально общаться, до сих пор не понимают роли общественных организаций. Мы еще мало живем в рынке. У предпринимателей из коллективных образцов деятельности - есть только пионерское и комсомольское прошлое. У власти, со своей стороны, нет желания этим заниматься. Нежелание власти выстраивать диалог с общественными организациями и делегировать им часть своих социальных функций – самое главное».

Нельзя сказать, что взаимодействие власти, бизнеса и НКО повсюду имеет негативный характер. Ситуации, складывающиеся в российских регионах, существенно отличаются друг от друга, как различаются сами тренды изменений в деятельности НКО. Это свидетельствует о различных состояниях и фазах эволюции гражданских инициатив, об асинхронности темпов деятельности НКО при реализации тех или иных функциональных задач. Схожие процессы наблюдаются и в том случае, когда НКО берут на себя функции актора СП совместно с властью. Здесь в последние годы все более заметным становится процесс подключения НКО к реализации проектов социального содержания, переход от спонтанно-проектной деятельности инициативного плана к системе госзаказа в наиболее продвинутых регионах, например в Пермском крае [10]. Создаются не только отдельные НКО, но и ресурсные центры, объединения НКО (Пермская гражданская палата, Пермская ассамблея, Ярославский Центр социальных инициатив), что говорит пусть о локальном, но начавшемся процессе институционализации гражданских инициатив.

Часть НКО фактически ушла из сферы социального проектирования, другая, наоборот, в связи, с изменением системы финансирования местных инициатив, когда многие проекты бизнеса теперь финансируются только через НКО, получила значительное развитие. Двигаться вперед смогли те НКО, которые за эти годы накопили капитал общественного признания.

Сегодня некоммерческие организации имеют свою нишу в российском обществе – именно они в состоянии разрушить ту «великую китайскую стену, которая образовалась между властью и населением, не преодолев которую, мы можем получить социальный взрыв»,- по словам одного из респондентов. Активная, хотя и вынужденная инициация бизнесом деятельности НКО в сфере социальной политики привела к тому, что власти сейчас приходится считаться с такими организациями, хотя и уровень доверия и привлечение НКО к реализации гуманитарных программ формируются пока медленно.

В экспертном сообществе пока не сложилось однозначной оценки деятельности НКО в сфере социальной политики. Многие эксперты настороженно относятся к этой деятельности, высказывая вполне обоснованные опасения: «Я не могу назвать гражданским обществом в регионах полтора инвалида. Это резко, но это правда. НКО действуют, но их немного и они разрознены. Главное, что не хватает НКО – интеллектуального ресурса. Я соприкасался с местными НКО на семинарах - это несерьезный институт. Они собираются и слушают прописные истины - как они должны тратить деньги, как взаимодействовать с властью, а дальше ничего не происходит. Я понимаю, что эти люди стали потребителями финансовых потоков. Но они неэффективны, они привыкли пользоваться небольшими средствами, которые идут непонятно на что. В регионах я не вижу ресурсов для их развития, потому что регионалы оторваны от нормальных грантодателей, от нормальных людей, у которых они могли бы поучиться системно, а не урывками», - считает Алексей Глазырин, вице-президент Российского общества по связям с общественностью, директор по региональному развитию.

Несмотря на обоснованность ряда подобных оценок, следует еще раз подчеркнуть, что позитивные образцы деятельности НКО и их взаимодействия с властью в некоторых регионах вполне сложились. В частности, в Пермском крае общественные организации и НКО всегда были относительно активны. В крае за прошедшие пять лет проведена большая работа по взаимодействию власти и НКО, которая продолжается и сегодня. Например, в 2005 году под эгидой Уполномоченного Пермского края Татьяны Марголиной состоялся Круглый стол «Участие некоммерческих организаций в подготовке, принятии и реализации решений законодательной и исполнительной власти», где был подведен итог проделанной за эти годы работы. Взаимодействие пермских НКО с властью осуществлялось все это время как путем лоббирования конкретных проектов у конкретных чиновников, так и с помощью гражданских институтов, которые завоевали заслуженный авторитет у самой власти и у жителей региона. Наиболее влиятельные гражданские институты, появившиеся в области в середине 1990-х годов - Пермские гражданская палата и ассамблея. По поводу первой из них эксперты отмечают: «насколько она важна и значима, сказать трудно, но она уникальна». Основания для такой оценки не надуманы. Все эти годы данные институты интегрировали правозащитные и общественные организации, проводили серию гражданских переговоров, которые способствовали установлению, впервые в России, гражданского контроля за закрытыми и полузакрытыми учреждениями. В результате власть согласилась на безуведомительный допуск гражданских организаций в закрытые учреждения.

Это не единственное значительное завоевание пермских общественных организаций. Ассамблеей, куда входят 10 наиболее крупных общественных организаций, был разработан пакет законов, предложены технологии переговоров между властью и правозащитниками, разработаны инструменты гражданского контроля и гражданской экспертизы. В результате губернатор Пермской области Юрий Трутнев открыл интернатные учреждения для гражданских организаций. Это было весьма важно, так как вскоре в регионе начались реформы в сфере оказания помощи детям, нуждающимся в государственной помощи или социальным сиротам. Реализация реформы осуществлялась по нормативным актам, разработанным организациями, входящими в Ассамблею. Методическое обеспечение реформ также осуществлялось Пермской Ассамблеей.

Пермские правозащитники по просьбе власти активно участвовали в разработке закона о социальной защите населения (1997 г.), в работе над законом об уполномоченном по правам человека (1998 г.). Они организовывали движение в поддержку альтернативной воинской службы, которая была введена в Пермской области гораздо раньше, чем в других регионах. Общественные организации Пермского края, не входящие в Пермскую ассамблею, наряду с властью активно участвуют в организации конкурса социальных проектов. Ассамблея разработала текст закона о социальном заказе и положение о конкурсе.

Несмотря на опыт сотрудничества, правозащитные организации с большой осторожностью относятся к социальным проектам, предложенным властью. «Мы не участвуем в конкурсах социальных проектов, потому что мы никогда ни копейки у государства не брали. Это наш принцип. Если мы у них деньги будем брать, они обязательно что-то неприемлемое попросят», - поясняет свою позицию известный пермский правозащитник И. Аверкиев.

В 2005 году в связи с реформированием аппарата управления администрации Пермского края, традиционные формы взаимодействия региональной власти и общественных организаций в лице НКО заметно ослабли. Не был проведен областной конкурс социальных и культурных проектов, не состоялась коммуникативная площадка власти и НКО [11]. В то же время гражданская и общественная инициатива в регионе укрепилась, появились новые инициативы – форум 20 гражданских организаций принял участие в разработке гражданского запроса системе образования, который стал основой концепции областной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы. Гражданскому сообществу удалось не только сделать запрос власти, сформулировать ожидания от департамента образования, но и выступить соавторами разработки программы, а затем в качестве экспертов отнестись к предложениям профессионального педагогического сообщества. Фактически была предъявлена новая технология работы с властью на этапе предполагаемых изменений в системе образования региона.

Власть, со своей стороны, рассматривает приостановку областного конкурса социальных проектов, о которой с тревогой говорят многие эксперты, исключительно как результат административной перестройки. В скором времени диалог власти и НКО не только продолжится, но и расширится и будет построен на других принципах. По крайней мере, в этом убежден Валерий Сухих, вице-губернатор Пермского края, отвечающий за социальную политику: «Развитие социального проектирования у нас прошло через несколько фаз. Сначала мы поощряли любую инициативу снизу, которая вырастала. Мы выплачивали деньги инициативным людям, но при этом они должны были свою инициативу соответствующим образом оформить. В этом случае снизу росло все подряд. На втором этапе мы уже поддерживали тех, кто работал устойчиво и хорошо. Теперь наступила третья фаза, в которой можно действительно доказать свою состоятельность, – это государственный заказ. Он предполагает конкретно взятые на себя обязательства. Пройдя через все этапы, НКО превращаются в своеобразный социальный бизнес. А прежнюю технологию по выращиванию инициатив теперь подхватывает бизнес. К примеру, «Лукойл». Так что конкурс перешел в технологичную фазу, которой раньше не было. Произошло это по одной причине - власть научилась формулировать социальный заказ, а общественные организации научились его выполнять».

Сфера, в которой власть сегодня намерена предлагать социальные заказы для НКО, – социальная защита и помощь социально-уязвимым группам. Один из таких заказов – патронатное содержание инвалидов в семьях, нуждающихся в стационарной помощи. Работа в семьях будет оплачиваться сотрудникам НКО из бюджета в расчете 110 тыс. на одного человека. В дальнейшем пермская краевая власть планирует выделить около 1 млн. рублей на реализацию госзаказа, причем расширить сферу его действия на все социальные отрасли и на систему здравоохранения, и на образование, прежде всего начальное и профессионально-техническое. Таким образом власть передает часть функций социальной защиты НКО.

Пермская законодательная власть весьма благосклонно реагирует на подобные инициативы со стороны исполнительной власти. По крайней мере, именно такой точки зрения придерживается Борис Светлаков, бессменный Председатель комитета по социальной политике в областном собрании: «В концепции программы по профилактике зависимости от психоактивных веществ мы заложили фонд, чтобы оплатить работу некоммерческих организаций по профилактике и реабилитации наркозависимости. НКО будут работать в этом случае за счет государственных средств. Но пока это не реализовано. Все движется очень медленно».

Уникальный опыт во взаимодействии власти и НКО был накоплен за эти годы властью города Перми. Она выступила первопроходцем, инициатором и последовательным исполнителем конкурса социальных проектов. В этом отношении городская власть не только не отстает от областной, но и во многом ее опережает. К настоящему времени в городе проведено уже 7 конкурсов и готовится 8-й. С 2001 года конкурс имеет статус ежегодного. В его рамках определяется бюджет проекта, номинации и т.д. Помимо бюджетного финансирования, конкурс предполагает привлечение в целях его реализации средств бизнеса. Помогают городу в финансировании конкурса средние компании, хотя участие «Лукойла» в этой инициативе также весьма существенно.

В ходе проводимых конкурсов как активные и инициативные исполнители гуманитарных проектов выделились Советы самоуправления, работающие в микрорайонах города Перми (органы территориального общественного самоуправления - ТОСы), хотя нельзя сказать, что все они обладают равным капиталом умений. Сегодня в городе их насчитывается около 80, и у каждого свое лицо. ТОСы охватывают 70% всей городской территории. По мнению Антонинины Галановой, заместителя руководителя департамента по связям с общественностью, эти общественные организации являются реальными посредниками во взаимодействии малого бизнеса и населения. Именно Советам по самоуправлению удается привлекать дополнительные средства от бизнеса на социальные проекты для своих микрорайонов, направленные на общественную безопасность, благоустройство, создание культурно-досуговых центров для молодежи, помощь ветеранам. Через ТОСы финансируются победители конкурсов социальных проектов. Объясняя причины столь успешной работы организаций с бизнесом, А. Галанова отмечает: «У ТОСов существует общий вектор с бизнесом. Они хотят, чтобы на этой территории было лучше, и бизнес хочет того же самого».

Важно то, что идея конкурсов социальных проектов не только реализуется в городе, но и постепенно развивается ее технология, охватывая все более локальные территории. Теперь конкурсы проводятся и на районном уровне, где собственно решаются задачи активизации населения в осуществлении локальных и важных для жителей районов проблем. Город в этом году впервые перешел к практике «выравнивания», направляя в районы некие общие принципы и стандарты того, как должны реализовываться социальные проекты и как над ними должны работать общественные объединения: «Мы гордимся собой, - говорит Антонина Галанова, - потому что нашли ключ к сохранению и развитию этой технологии. Со временем мы поняли, что это универсальный инструмент, который может выполнять действительно разные задачи».

Сегодня ТОСы, пройдя фазу работы над социальными проектами и научившись работать ответственно, переходят на решение более серьезных задач, когда сам конкурс и реализация проектов в его рамках превращаются из инструмента поиска ресурсов для общественных организаций в технологию социального заказа со стороны власти. В результате идея социального заказа распространяется как минимум на два уровня власти: краевую и городскую. Город предлагает НКО свои задачи. «Сейчас конкурс – это работа на заказы. Мы работаем над тем, чтобы финансировать социальную сферу не в виде бюджетных учреждений, а в виде заказов. Например, заказ может звучать следующим образом - реабилитировать 15 детей-подростков. Сформулировать эти заказы, найти социальные технологии не так просто. Хорошо в этом направлении работает Комитет по социальной защите. Общественные объединения очень долго не хотели работать по этой схеме. 1-2 общественных объединения принимали участие в этой проектной линии, не больше. И вдруг что-то сдвинулось. В этом году к нам пришла первая победа... Получилось, что общественных объединений в запросе на оказание социальных услуг оказалось больше, чем муниципальных предприятий» - поясняет Антонина Галанова, вдохновитель и исполнитель данной технологии.

Именно проекты, по мнению разработчиков, выступают средством проверки полезности исходной идеи и действенности исполнения общественными организациями необходимых социальных задач, которые впоследствии превращаются в социальный заказ. Из 6 социальных заказов, сформулированных сегодня для реализации, 3 родились из социальных проектов.

Технологии и способы работы, осуществляемые в Пермском крае, пока не распространены во всех российских регионах. Власть фактически отказывается от системного диалога с НКО. Однако проектная технология постепенно развивается и распространяется в тех регионах, где власть и бизнес способны ее подхватить. Большой вклад в развитие проектной культуры внесли ярмарки социальных проектов, число участников которых растет год от года.

НКО, действующие в Свердловской области, не столь заметны как пермские организации. Но и они действуют, например, в Нижнем Тагиле, весьма активно, потому что поддерживаются местной властью через систему грантов.

Системной поддержки НКО и их участия в СП пока не существует и в Ивановской области, однако ее формирование - дело времени. Уже сейчас в регионе действует конкурс социальных проектов в школах, благодаря которому школьники имеют возможность предлагать свои направления социальной деятельности, оформленные в виде проектов. В случае успеха они могут рассчитывать на получение необходимых средств для реализации задуманных идей. Это первые, но обнадеживающие шаги, которые необходимо поддержать в первую очередь.

Таким образом, сегодня можно говорить о том, что если власть начнет активнее привлекать бизнес к участию в социальной политике, то уже в ближайшей перспективе бизнесу потребуются институты, через которые он сможет осуществлять формальное, а не «конвертное» финансирование социальных проектов. Нынешнее несовершенство системы финансирования проектов для поддержки местного сообщества существенно снижает масштаб участия бизнеса в СП. Все больше он стремится работать по прозрачным и понятным бизнес-схемам, поэтому создания таких механизмов в перспективе ему не избежать. В условиях, когда бизнес все меньше хочет заниматься непрофильной деятельностью, делегирование определенных функций в сфере социальной политики, под контролем компании, его бы очень устроило. Это потребует расширения системы НКО, которые впоследствии могут перерасти в социальный бизнес.

Однако работа в рамках реализации интересных проектных направлений - не единственный вектор, по которому могут двигаться НКО. Не менее важной их функцией в перспективе может оказаться общественная экспертиза деятельности различных благотворительных фондов. Это потребует от НКО умения завоевывать авторитет у влиятельных акторов региона, не менее важного умения вести профессиональную экспертную работу. НКО потребуются хорошие организационные навыки работы и неконфликтные стратегии деятельности с различными организациями и компаниями.

Если новые вызовы времени окажутся посильными для НКО - прогноз их деятельности вполне позитивен. Если нет –сохранится, в лучшем случае, ситуация стагнирующей динамики, а власть и бизнес по-прежнему будут безразличными к гражданским инициативам и деятельности общественных организаций. И это вполне закономерно. Слабый партнер не интересен никому.


§4 НКО и бизнес: взгляд в ближайшее будущее

Сегодня эксперты, знающие изнутри работу компаний, предполагают, и вполне обоснованно, что уже в ближайшем будущем НКО будут востребованы бизнесом для реализации гуманитарных программ. Однако это будут далеко не любые НКО. И им следует смириться с будущим переделом влияния своих организаций. Подобный передел имеет вполне рациональное объяснение: «Все социальные инициативы бизнеса будут осуществляться через НКО, – считает Яков Паппэ, известный эксперт по деятельности крупных мировых и российских компаний, - это инструмент оформления социальных инициатив. Без альтернатив. Это гражданская форма. Ясно, что НКО как общество по интересам бизнесу не интересны. Не всегда интересны ему и так называемые правозащитники. Пока они будут позиционироваться как оппоненты государству, бизнес не будет с ними сотрудничать. Особенно крупные компании, для которых взаимодействие с властью очень важно. Наиболее востребованными бизнесом будут организации защиты потребителей и отраслевые организации бизнеса. Отраслевые организации есть необходимая форма самоорганизации бизнеса, которая будет развиваться в любой нормальной ситуации. Они должны иметь голос, и это хорошо. Чем больше будет власть об этом думать, тем лучше. А вот будут ли они заниматься СП – это уже вопрос положения дел в обществе, действующих в нем норм и образцов».

Подтверждением высказанной позиции является, по сути, расширение структуры НКО компанией «Лукойл-Пермь», о котором в своем интервью говорит начальник управления общественных связей компании Сергей Булдашов. Он это связывает напрямую с введением казначейской системы и некоторыми правовыми ограничениями: «Изменение казначейской системы стимулировало нас к привлечению НКО на территории нашей деятельности. Сегодняшний механизм и финансовые потоки, разрешенные для благотворительной деятельности, всерьез нацелены на то, чтобы субъектами этих отношений являлись именно НКО. Когда мы учреждаем наши гранты мы обязаны их давать НКО, потому что физическим лицам их передать нельзя. Иначе продукт гранта останется в их собственности. МУПам также нельзя, потому что действует казначейская система, которая губительна для грантов - деньги “умирают” на общем казначейском счете и не доходят до грантополучателя. Мы сейчас заинтересованы в НКО как в акторах, через которые можем делать программы для территорий. Мы активно инициируем их создание, собираем замов по социалке в городах и говорим: “Ребята, создавайте НКО… Вы поднимаете людей на подвиг, каждый подвиг должен быть оформлен в виде НКО”. НКО могут потом перед нами отчитаться. Максимально динамично этот процесс пошел на предыдущем конкурсе, потому что до этого была возможность давать гранты учреждениям. Все началось тогда, когда организации перешли на казначейскую систему. Все объективно».

Можно также присоединиться к точке зрения Якова Паппэ о том, что бизнес намерен сотрудничать в первую очередь с теми НКО, которые в состоянии запускать и реализовывать социальные проекты на территориях деятельности компании, отслеживать их эффективность, организовывать различные акции для населения, в то время как организации, деятельность которых смещена в правоохранительную область, будут востребованы крупным бизнесом в гораздо меньшей степени. Мотивы подобного поведения могут иметь разные интерпретации, но главное в том, что противоречия между крупным, монопольным бизнесом и гражданским обществом неизбежны. По крайней мере, именно так считает Игорь Аверкиев, председатель Пермской гражданской палаты: «Проблема в том, что нам приходится воевать с большими корпорациями. Поскольку крупный бизнес – это бизнес монопольный, он обязательно проявляется в гражданской сфере как явление негативное. Например, Лукойл – это самый крупный бизнес в Пермской области, с которым мы, как правозащитники, боремся».

Еще одной важной причиной для переориентации бизнеса в направлении НКО, является низкий уровень доверия к власти и создаваемым ею фондам благотворительности. Если бизнес не заигрывает с властью, а реально хочет помочь той или иной территории, он скорее всего будет заинтересован во взаимодействии с НКО или авторитетным человеком, занимающим соответствующую общественно-политическую позицию. Уровень недоверия бизнеса к власти остается достаточно высоким, и этим многое объясняется: «Как уполномоченному по правам ребенка, мне наш бизнес иногда звонит и спрашивает: “Кому Вы считаете целесообразным оказать помощь?” Я им указываю конкретные учреждения, к примеру, детские дома. Они идут в эти учреждения и помогают. Или доверяют деньги конкретным людям под мой контроль. У меня есть право, как у уполномоченного, войти в любое учреждение, в любое время дня и ночи. Меня никто не может упрекнуть в том, что эти деньги идут не по назначению Я сама выполняю функцию посредника и контролера. Деньги, как правило, направляются непосредственно в ту или иную организацию. Функция аккумуляции денег через фонды просто не нужна. Эта задача ложится на конкретные плечи конкретных людей, которые взяли на себя конкретные обязательства. Бизнес сегодня не доверяет власти. Он стремится помочь нуждающимся через людей, которым он доверяет, или через авторитетные общественные организации, с которых он может спросить результат», - считает Наталья Ковалева, Уполномоченный по правам ребенка в Ивановской области.

Весьма важно, что не только крупные и богатые компании могут востребовать услуги НКО. Например, опыт Пермского края позволяет убедиться в том, что малый бизнес при правильной организации работы с ним способен весьма активно работать с НКО. Именно на этом настаивает Антонина Галанова, пионер в организации работы некоммерческих орагнизаций на своей территории: «ТОСы очень хорошо работают с малым бизнесом. Я сама поражаюсь той позитивной динамике, которая здесь наблюдается. Объяснение этому факту одно: цели НКО и малого бизнеса, работающего на данной территории, а иногда и живущего там, во многом совпадают – собственно, со временем они сами становятся малым социальным бизнесом. На этом образуется смычка бизнеса с общественными объединениями».

 Данную позицию разделяет и лидер правозащитного движения в Пермском крае Игорь Аверкиев. Он убежден, что такая поддержка не всегда выгодна самим некоммерческим организациям, так как многое зависит от мотивов, которыми руководствуется бизнес, выделяя деньги на те или иные проекты: «До 1997 года местный средний бизнес нас очень заметно финансировал. Потом мы сами отказались от денег бизнеса, хотя иногда средства, даваемые им, составляли 80% имевшихся в нашем распоряжении средств. Нас поддерживали два крупных пищевых предприятия, а также предприятия розничной торговли. Деньги были неофициальные, но большие. В 90-х годах, особенно в начале, ситуация была особая: бизнес, демократия, власть, - все были вместе. Но потом ситуация начала меняться. Бизнес начал просить нас поддерживать на выборах своих кандидатов. Одному нашему спонсору понадобилось, чтобы Правозащитный центр заявил о поддержке его кандидатов. Тогда мы отказались от их помощи. Еще и потому, что западные фонды в 1997-1998 гг. начали активно работать в регионах. Нам легко удалось уйти с одного рынка на другой. Сейчас мы предпринимаем какие-то усилия, чтобы восстановить отношения с бизнесом, но для меня такие договоренности достаточно сложны. Они предполагают личные договоренности и просьбы о лоббизме. Западные же фонды изначально ориентированы на неличные отношения».

Однако, несмотря на известное разочарование в контактах с бизнесом, И. Аверкиев подтверждает тот факт, что именно малый бизнес работает с Гражданской палатой при реализации гуманитарных программ, и эта деятельность пока не сворачивается: «Сегодня у нас есть много гуманитарных программ, они в основном финансируются местным бизнесом. Нам помогают маленькие магазинчики, кафе, рестораны. Они – самые продвинутые. У нас есть специальный человек, который этим занимается. В качестве поощрения они дают нам иногда конфеты, взамен наших усилий, но чаще деньги».

Не менее интересным является тот факт, что сами представители бизнеса, если им удается договориться между собой, способны к созданию собственных фондов, которые работают на местное сообщество и рождают весьма интересные социальные проекты. Так, в Пермском крае уже 6 лет действует фонд «Добрая сила», в состав которого входит 20-25 попечителей. Данный фонд реализует много интересных проектов, например, «Добрая карта», в рамках которого он в первую очередь помогает работникам бюджетной сферы. Около 30 тысяч этих работников являются владельцами карты, по которой они могут покупать продукты, лекарства, билеты в некоторые кинотеатры по сниженной цене. Принимают такие карты более 200 учреждений Перми.

Фонд реализует и другие важные социальные проекты. Описывая цели работы фонда, его председатель Константин Окунев, депутат областной думы Пермского края и предприниматель, подтверждает, что поддержка бюджетников, которую осуществляет фонд, и есть самая главная его задача, которая реализуется в нескольких направлениях и принимает различные формы: «Помимо “Доброй карты”, у нас действует проект “Люди гуманных профессий”. Президент РФ в этом году стал делать национальные проекты, а я начал этим заниматься намного раньше. Уже несколько лет я поддерживаю работников бюджетной сферы – врачей, учителей, воспитателей детских садов. Эти люди получают стипендию фонда “Добрая сила”. Есть конкурс социальных проектов – «Мир, в котором мы живем». Он проходит уже в 8-й раз. Фактически я занимаюсь обучением проектной культуре для поддержания инициативы. Мы это начали делать в городе одними из самых первых.. Когда за деньги бизнеса, за деньги своих друзей, ты делаешь конкурс социальных проектов, который охватывает более 200 участников и около 70 грантополучателей, это мощно. Мы не ограничиваемся только финансовым обеспечиваем. Мы занимаемся сопровождением проекта. Если у кого-то что-то не получается, мы помогаем ему своей организационной структурой, чтобы проект состоялся. Ведем контроль над исполнением».

Предприниматели из малого и среднего бизнеса весьма позитивно оценивают деятельность данного фонда, мотивируя это следующим утверждением: «если я внес деньги в этот фонд, то я знаю, куда они уходят». Более того, среди предпринимателей Пермского края крепнет убеждение, что создание независимых, «горизонтальных предпринимательских фондов», не связанных ни с областной, ни с городской властью, есть хороший вариант работы с местным сообществом, реализовать который сложно, но возможно. Подобное желание мотивируется достаточно просто - эффективность деятельности областных и городских фондов остается весьма низкой: «Кто среди предпринимателей против того, чтобы развивать образование, против того, чтобы помогать детским учреждениям? Кто против того, чтобы помогать старикам? Однако все прекрасно понимают, что вся эта схема помощи через фонды властных администраций устроена неэффективно. Деньги, собранные в фонды, становятся для чиновников ничьими. Ими можно поживиться. Выход один - вложения в фонды должны быть целенаправленными. Несмотря на всевозможные гарантии со стороны местной власти. Думаете, Путин не дает гарантий? Их просто никто не исполняет». Наибольшую готовность помогать фондам, расположенным на территории избирательных округов, демонстрируют предприниматели-политики, избранные населением этих округов в областную или городскую думы.

Итак, полученные оценки свидетельствуют в пользу скорее позитивного, нежели негативного прогноза относительно развития диалога между бизнесом и НКО в сфере СП. Объективные тенденции заставляют акторов бизнеса инициировать участие этих организаций в реализации гуманитарных программ, однако очевидно, что масштаб будущего взаимодействия во многом будет определяться потенциалом самих НКО, их активностью в работе с местным сообществом, авторитетом у населения и бизнеса, способностью реализовывать неконфликтные стратегии. Это превращает НКО из борцов с несправедливостью в организационный и экспертный ресурс в реализации социальной политики как для бизнеса, так и для власти.

§5 Заключение: НКО следует доказать свои преимущества власти и бизнесу

Проведенное исследование подтверждает тот факт, что ресурс для развития социального партнерства между властью, бизнесом и гражданским обществом в российских регионах только формируется. Дифференциация регионов остается весьма высокой. Наблюдается явная асинхронность развития различных типов НКО. Некоммерческие организации, непосредственно занимающиеся реализацией гуманитарных программ, оказываются в лучшем положении по сравнению со всеми остальными.

Столь высокая дифференциация темпов развития НКО свидетельствует о том, что любая унифицированная политика власти или бизнеса по отношению к некоммерческим общественным организациям, действующим на той или иной территории, пока не приносит нужных результатов. Более того, унификация способна привести к прямо противоположному эффекту.

Это не означает, что НКО не нуждаются сегодня в стабильных источниках финансирования, которые им могут дать местная власть или бизнес ради осуществления социальных программ, направленных на поддержку местного сообщества. Бытующая сегодня практика фрагментарных государственных заказов для НКО, инициированная различными департаментами социальных отраслей, действующих в городских и областных администрациях, дает весьма обнадеживающие результаты, как и практика участия некоммерческих организаций в разработке и экспертизе проектов, направленных на перестройку работы социальной сферы региона и инициированных властью. Но чтобы такие формы отношений власти и НКО превратились в рабочие, каждый из акторов должен до них дозреть. Данные технологии не тиражируются автоматически. Они остаются весьма зависимыми от конкретных персоналий. Пока институт НКО как действующий актор в регионах весьма уязвим.

Бизнес продолжает относиться к некоммерческим организациям противоречиво, хотя уровень доверия к ним, по сравнению с властными структурами, все же значительно выше и имеет тенденцию к дальнейшему росту. НКО можно контролировать и спрашивать с них за результат, чего не скажешь о власти. Объективные тенденции все в большей степени заставляют бизнес обращаться к возможностям НКО. Именно они являются сегодня теми организациями, которые способны обеспечить реализацию проектов, непосредственно связанных с «низовыми инициативами». Как быстро этот процесс будет развиваться вглубь, во многом зависит от того, смогут ли НКО взять на себя исполнение новых функций, прежде всего экспертных и организационных, чтобы превратиться из «просителя денег» в равноправного партнера бизнеса и власти.

___________________________________________________________________________________________________

Сведения об авторе: Чирикова Алла Евгеньевна – доктор социологических наук, ведущий научный сотрудник Института социологии РАН

 

Настоящая статья написана для сайта «Socpolitika.ru» по материалам исследования «Взаимодействие власти и бизнеса в реализации социальной политики: региональная проекция», проведенного НИСП, руководитель проекта – д.э.н. С. Шишкин (автор статьи - ответственный исполнитель). Исследование включало серию интервью с представителями власти и бизнеса в трех российских регионах: Пермской, Ярославской и Ивановской областях.


1 Социальная политика бизнеса в российских регионах / Отв. ред. Н.Ю. Лапина. М.: ИНИОН РАН, 2004. С. 127.

2 Никовская Л., Якимец В. Проблемные точки взаимодействия органов государственной власти и «третьего сектор» // Государственное управление в ХХI веке: традиции и новации. М., МГУ, 2006.

3 Никовская Л., Якимец В. Проблемные точки взаимодействия органов государственной власти и «третьего сектор» // Государственное управление в ХХI веке: традиции и новации. М., МГУ, 2006.

4 Севортьян А., Барчукова Н. Некоммерческий сектор и власть в регионах России: пути сотрудничества: результаты исследований. М., 2002. С. 31-33.

5 Новиков М.Л. Межсекторное взаимодействие как модель решения проблемы трудоустройства людей с инвалидностью // Государственное управление в ХХI веке: традиции и новации. М. МГУ, 2006. С. 537-542.

6 Город и бизнес: формирование социальной ответственности российских компаний / Под ред. М. Либоракиной. М.: Фонд «Институт экономики города», 2003. С. 61.

7 Александрова А., Беляков И., Никонова Л., Чагин К. Мониторинг социальных программ: практические примеры. М.: Фонд «Институт экономики города». 2005.

8 См.: Туркин С. Социальные инвестиции в бизнесе М.: Русский университет, 2003.

9 Александрова А., Беляков И., Никонова Л., Чагин К. Мониторинг социальных программ: практические примеры. М.: Фонд «Институт экономики города». 2005.

10 Пермский край – субъект Российской Федерации, входящий в Приволжский федеральный округ; образован в 2005 г. в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.

11 Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека. Пермь, 2005.