совместный проект

Институт Управления Социальными Процессами Государственного Университета — Высшей Школы Экономики

Факультет менеджмента Государственного университета — Высшей школы экономики

Программа поддержки гражданского общества «Диалог» АЙРЕКС

Интернет-конференции

Исследования социальной политики

Исследовательские организации

Аналитика и публицистика

Научные дискуссии

Исследования

Словарь терминов

Журналы

Книги

Каталог ссылок

Бизнес и общество

НКО в социальной политике

Деятельность

Интервью

Исследования

Спорные вопросы

Цифры и базы данных

Документы и комментарии

Изучаем зарубежный опыт

Каталог ссылок

Мониторинг государственной политики

Государственные институты социальной политики

Доклады

Комментарии и обзоры

Документы

Статистика

Каталог ссылок

Взаимодействие исследователей и НКО

Проекты

События

Деятельность в сфере здравоохранения

Деятельность в сфере жилищной политики

Деятельность в сфере образования

Плати за русский

Государство меняет систему финансирования бюджетных организаций

Автор: Л.Наздрачева, Н.Телегина, при участии В.Дятликовича

Государство в корне меняет систему финансирования бюджетных организаций. Госдума приняла закон, который снимает с финансирования по смете все школы, больницы и детские сады. Вместо этого появляется понятие "госзадание". Правительство говорит о более эффективном расходовании бюджетных денег, противники закона предрекают фактический конец бесплатной медицины и образования. Принятие закона уже вызвало смятение среди родителей школьников, которых начали психологически готовить к тому, что придется раскошелиться. Дмитрий Медведев даже вынужден был провести специальное совещание - министры перед телекамерами гарантировали, что учить и лечить продолжат бесплатно. "РР" разбирался, какие страхи оправданны, а какие надуманны

На прошлой неделе было родительское собрание. Сообщили, что в следующем учебном году класс, в котором учится сын, будет расформирован: в нем 15 человек, он нерентабелен. То есть документы в зубы — и по другим школам, — поделилась на днях бедой с корреспондентом «РР» москвичка Яна. — Маячит другой вариант: самим финансировать обучение детей, чтобы учителя не теряли ставку, преподавая в неполном классе. Тогда есть шанс удержаться в родной школе. В лоб нам об этом не говорили, но явно к этой мысли подводили. Мы и так больше двух тысяч в месяц платим за дополнительный английский и два часа экономики в неделю. А будем, видимо, оплачивать еще и другие предметы. Школа государственная.

Родительские собрания в школах, и не только московских, идут потоком. Вызывают родителей звонками и даже по е-мail, пугают грядущими переменами. Где-то прямо ссылаются на новый закон, где-то просто на сложности в экономике, но всех подводят к одной мысли: платить придется. А те, кто уже платит, будут платить больше.

Панику усиливают «утечки» из профессиональной среды: сообщество учителей «Завуч.инфо» сообщило, что бесплатными останутся всего три урока в день, остальные государство будет финансировать только на треть. Редактор «Завуч.инфо» Евгений Барановский ссылается при этом на одного из директоров школ Ленинградской области: им такую модель якобы преподавали на курсах повышения квалификации.

По информации «РР», некоторые региональные департаменты образования по своей инициативе уже просчитывают возможную плату за все — от уроков по основным дисциплинам до полной стоимости школьного питания.

Пока все эти сообщения — только из системы образования. В больницах и поликлиниках собраний пациентов и их родственников не проведешь. Там панические настроения локализованы среди врачей. При этом закон касается всей бюджетной сферы, тех, кто получает деньги из бюджетов всех уровней: это и детские сады, и музеи, и театры — всего 330 тысяч учреждений.

Зачем менять?

Сегодняшняя система финансирования бюджетников не менялась со времен СССР, она неэффективна: у больниц, детских садов и школ нет резона рационально тратить государст­венные деньги, а от этого страдает качество услуг. Так объясняют необходимость перемен сторонники нового закона.

— Сегодня есть смета, то есть список расходов, который руководитель ежегодно подает в орган исполнительной власти. Там этот список, как правило, урезают, но потом, когда деньги приходят, никто не проверяет, на что они фактически тратятся — на повышение квалификации врачей, на доплаты лучшим педагогам или на командировки руководителя. А главное — и хорошим, и плохим школам дают примерно одинаковые суммы. Потому что финансирование никак не связано с качеством оказываемых услуг. Это мы и хотим изменить, — объясняет «РР» главную мысль законопроекта Виталий Шуба, заместитель председателя комитета Госдумы по бюджету и налогам.

— Как там в «Интердевочке»? «Так ведь и государство тебе не враг, Танька, когда цены повышает “по многочисленным просьбам трудящихся”», — иронизирует москвичка Яна, выражая скепсис противников реформы.

Закон с непоправимо сложным названием — «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» — делит все организации на два типа: казенные и бюджетные учреждения нового типа. Для первых не меняется ничего, они остаются на сметном финансировании. Это прежде всего психиатрические больницы, следственные изоляторы, тюрьмы, то есть те, кто вряд ли сможет что-то заработать самостоятельно. А вот «новые бюджетники» будут получать деньги не по смете, а в виде субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Плюс к этому у них появится право оставлять у себя и тратить как захотят все деньги, заработанные платными услугами.

На первый взгляд новая система проста и понятна. Но…

— Госзадание для школы будет выглядеть примерно как «обучить в этом году 300 учеников». При условии, что затраты на одного ребенка составляют, допустим, 50 тысяч рублей, школа получает пятнадцать миллионов. Это, в общем-то, не отличается от сегодняшней сметы, — рассказывает Дмитрий Жигалов, эксперт фонда «Институт экономики города». — Но по новому закону оплата госзаказа будет дифференцированной. При определении, кто сколько получит, добавляются такие критерии, как, например, результаты сдачи ЕГЭ выпускниками или призовые места на учебных олимпиадах. И это влияет на финансирование.

— Будут составляться рейтинги учреждений, — подтверждает директор департамента бюджетной политики Минфина Алексей Лавров. — Если говорить о школах, то самый простой пример — соотношение троечников и отличников среди выпускников. Это показатель качества проделанной педагогами работы. И таких критериев оценки качества будет много. Ведь и сейчас все знают, какая школа хорошая, а какая плохая, но только по слухам. В результате сегодня финансируются зачастую неэффективные организации, а рядом эффективные с хорошим руководителем задыхаются от недостатка средств.

На словах красиво, но проблема в том, что четкие критерии оценки эффективности того или иного бюджетного учреждения до сих пор не выработаны. Как и методики просчета стоимости госзадания. По каким критериям, например, муниципальные чиновники будут оценивать эффективность работы поликлиники? А как будут сравнивать между собой больницы разного профиля? Какой коэффициент применять, сопоставляя работу стоматолога и кардиолога? Как будет звучать задание музею? Правительство говорит, что примет в поддержку закона 94 подзаконных акта, где объяснит и разъяснит все до мельчайших деталей. Но быстро это не делается. Например, похожий на нынешний закон «Об автономных учреждениях» (подробнее о нем — чуть ниже) формально вступил в силу в январе 2007 года, но реально заработал только с июля. Полгода — минимальная цена нерасторопности правительственных чиновников. И там речь шла отнюдь не о сотне подзаконных актов.

— Когда закон вступит в силу, свой статус разом поменяют более 300 тысяч учреждений, — высказывает опасения Дмитрий Жигалов. — Мне кажется, разумнее было бы делать это поэтапно.

В противном случае недалеко и до коллапса. Он будет выглядеть так: госзадание сотням тысяч учреждений вовремя просчитать не сумеют, а пока не просчитают, финансировать его не будут, значит, не из чего будет платить зарплаты врачам и учителям, не на что закупать лекарства для тех же больниц.

Сократится ли финансирование?

Ответа на вопрос, что, собственно, будет представлять собой госзадание, сейчас, похоже, не знает никто. Да, для школ существуют нормативы, закрепленные приказами Министерства образования: ученики начальных классов должны учиться 25 часов в неделю, старшеклассники — 36 часов, затраты на это оплачиваются из бюджета. Но кто помешает пересмотреть нормативы?

Еще более запутанная ситуация в здравоохранении. На бумаге существует бесплатная медицина. Но вот 14 апреля на совещании Владимир Путин вдруг заявил, что «необходимо определиться с перечнем услуг, которые граждане должны получать бесплатно». Если даже для премьер-министра этот перечень пока загадка, то чем будут руководствоваться составители госзадания для больниц? Какой укол или стационарное лечение какой болезни они сделают платным, а какой — бесплатным?

Все опасения противников нового закона основаны на простом посыле: генеральная цель реформы — сокращение бюджетных расходов. Правительство отбивается.

— В ближайшие два года общее финансирование бюджетной сферы не снизится, — уверял «РР» Алексей Лавров.

— А через два года?

— А на 2013 год проекта бюджета еще нет. Может увеличиться, а может и сократиться. Но такое могло быть и при сметном финансировании. Новый закон на это не влияет.

Министр здравоохранения Татьяна Голикова на совещании у Дмитрия Медведева подтвердила: «Никакой боязни у населения с точки зрения того, что объемы и ассигнования в сферу здравоохранения уменьшатся, быть не должно». Наоборот, сказала она, уже принято решение об увеличении финансирования медицины на 460 млрд рублей. Деньги пойдут на оборудование, питание, медикаменты и зарплату.

Однако эксперты ставят уверения правительственных чиновников под сомнение.

— В структуре расходов федерального бюджета на 2010 год резко возросли трансферты Пенсионному фонду, расходы на государственное управление, оборону, безопасность, — отмечает эксперт Института «Центр развития» ВШЭ Анд­рей Чернявский. — «Балансировка» была произведена за счет снижения расходов на экономику, образование, здравоохранение и трансферты регионам.

То есть по сравнению с 2009 годом снижение уже есть. Более того, в законе о бюджете на 2010 год и на плановый период 2011–2012 годов заложена идея сокращения расходов федерального бюджета примерно на 20%. Правительство вряд ли захочет похоронить достигнутые завоевания в виде повышенных пенсий и снизить расходы на оборону. А раз стратегия не изменится и необходимо будет «и дальше снижать расходы на национальную экономику, трансферты регионам — возможно, снова под нож пойдут и расходы на здравоохранение и образование», предполагает Андрей Чернявский.

Косвенно это подтвердил и Владимир Путин. Отчитываясь недавно перед Госдумой, он ясно сформулировал цель: в сфере образования, здравоохранения и жилищно-комму­наль­ного хозяйства «за те же или даже меньшие деньги нам нужно научиться добиваться больших результатов».

Бюджетники на местах в урезании финансирования почти уверены.

— Уже в этом году на коммунальные услуги из бюджета пришло меньше средств, кроме того, мы вынуждены были уменьшить стипендиальный фонд, — рассказывает «РР» главбух Ростовского экономического университета Ольга Ковалева. — А после принятия нового закона финансирование и вовсе могут срезать.

Именно чтобы компенсировать бюджетникам сокращение госфинансирования, им дается огромная свобода в распоряжении доходами от дополнительных платных услуг, уверены противники закона.

Ночной теннис и школьный стрип-бар

Именно распределение дополнительных доходов — одна из главных новаций нового закона. Сегодня формально все доходы от платных услуг бюджетной организации — это доходы бюджета. В худшем случае чиновники забирают их безвозвратно, в лучшем происходит своеобразный взаимозачет: муниципалитет оставляет все честно заработанное бюджетному учреждению, но на эту же сумму его недофинансирует.

— Допустим, есть детский сад, которому нужно 1000 руб­лей, — приводит пример собеседник «РР», знакомый с ситуацией в сфере образования. — В то же время существует прогноз, что от оказания платных услуг он получит 300 рублей. Поэтому бюджет ему дает только 700. Если же садик на самом деле зарабатывает не 300, а 500 рублей на платных услугах, то лишние 200 рублей руководитель может потратить по своему усмотрению.

Однако это «по своему усмотрению» весьма и весьма условно. Например, если директор детсада хочет направить лишние деньги на премии лучшим воспитателям, он должен обосновать это перед вышестоящими инстанциями.

— Сейчас то и дело происходят конфликты между учреждением и контрольно-ревизионными органами. Те тычут пальцами в бумажки и говорят: «А вот сюда вы не имели права тратить дополнительные доходы, сюда тоже!» — говорит Олег Пшеницын, эксперт компании «Консультант Плюс».

После принятия закона не только «лишние» 200 рублей, но вообще все заработанные деньги должны будут оставаться в распоряжении организации, и госзадание не будет корректироваться на эту сумму.

Но даже эта прогрессивная вроде бы новация вызвала много споров. Основная причина: где гарантия, что бюджетники, окрыленные внезапной свободой, не переведут в разряд платных большую часть своих услуг?

— Платным станет только то, что выходит за рамки госзадания. Все остальное строго бесплатно. В идеале на стене учреждения должен висеть перечень: что здесь за деньги, а что нет, — доказывает Алексей Лавров, защищая закон. — И вообще, платные услуги существуют и сейчас. Ситуация точно не станет хуже.

— Бюджетные учреждения будут ежегодно подавать в муниципалитеты финансово-хозяйственные планы своей деятельности. Эти документы чиновники разместят на сайте муниципалитета. Любой человек может узнать, какие услуги являются платными, а какие нет. Например, на сайте сказано, что в такой-то поликлинике лечебный массаж делается бесплатно. Вы приходите, а с вас пытаются взять деньги. Идите прямо к главврачу, грозите жалобами в муниципалитет или прокуратуру. Мне кажется, благодаря открытости появляется общественный контроль, которого сегодня нет, — рисует идеальную схему Олег Пшеницын.

Что касается приоритетов, то в представлении правительства картина выглядит так: днем ДЮСШ и спорткомплексы будут до седьмого пота бесплатно тренировать молодежь, а ночью сдавать пустующие помещения лю­бителям большого тенниса. То есть все платное — дополнительно и в неудобное время. Правда, противникам
законопроекта кажется, что все будет ровно наоборот.

Чтобы дать бюджетным учреждениям больше возможностей зарабатывать деньги, закон снимает и многие ограничения по сдаче их имущества в аренду.

— Сейчас эта процедура невероятно усложнена, — говорит Олег Пшеницын. — Начнем с того, что некоторые муниципалитеты накладывают прямые запреты на любую аренду. Или, бывает, отбирают эти помещения у бюджетника и сдают сами.

У многих институтов, училищ и разных финансируемых из бюджета контор есть большие площади, оставшиеся еще с советских времен. Сдав их, эти организации теоретически вообще могут ничем больше не заниматься. Правда, прежде чем заключать договор аренды, нужно будет получить согласие собственника имущества, то есть муниципалитета или — на федеральном уровне — правительства. Значит, если школа захочет открыть в фойе или в актовом зале бар или стрип-клуб, она сможет сделать это только с благословения местных властей.

Но и здесь есть лазейка.

— Допустим, школа скажет: у нас мало учеников, поэтому мы на свободных площадях курсы хиромантии откроем. И откроет — в сговоре с местными чиновниками, муниципалитетом, которые и не такие курсы позволят открыть. То есть риск сознательного изменения профиля учреждения остается, — уверена экономист, депутат Госдумы Оксана Дмитриева.

Никакого заслона от такой опасности, кроме честности и принципиальности муниципальных чиновников,
похоже, нет.

Основания для ликвидации

Еще одна угроза, на которую обращают внимание противники закона, — некоторые школы и больницы могут попросту закрыть. Например, из-за того, что им вообще не достанется госзаказа.

— Такого не может быть. Госзадание получат абсолютно все, — категорично заявляет Виталий Шуба. По его словам, существующие сейчас нормативы никто не отменяет. Например, если на каждую тысячу жителей города должна приходиться больница с определенным количеством койко-мест, то именно такое количество и будет профинансировано.

Но на местах проект закона пока трактуют по-своему.

— Наша задача — в ближайшее время создать конкурентную среду. Существуют негосударственные учреждения, которые также будут выполнять наше госзадание. Где будут лучшие условия, тому оно и достанется, — уверил «РР» Игорь Гуськов, министр образования Ростовской области.

Такая трактовка закона ближе к западному опыту, где создана именно конкурентная среда, где разворачивается борьба за бюджетные деньги.

— В США, например, понятие «бюджетное учреждение» сильно отличается от того, какой смысл вкладывается в него у нас. Там статус бюджетного в основном влияет на налоги: они ниже. А биться за госзадание может кто угодно, хоть вчера созданная коммерческая фирма, — говорит Владислав Григоров, эксперт фонда «Институт экономики города».

Если такую практику применить в России, то госзаказ действительно достанется не всем нынешним школам и больницам. Другое дело, что правительство все-таки нацелено не на то, чтобы создавать конкурентную среду, а на то, чтобы просто перераспределять деньги между существующими госучреждениями — во избежание социального взрыва. Но даже наличие госзаказа не гарантирует выживания.

Из закона следует, что отказаться от выполнения госзаказа учреждение не может. А если его расценки будут занижены и не покроют расходы той же школы или больницы? А если эта школа или больница не в крупном городе и ей никак не «добрать» недостающее финансирование за счет платных услуг?

— Некоторые просто не смогут оказывать достаточное количество платных услуг из-за бедности населения, и тогда бюджетные учреждения будут просто закрываться из-за недофинансирования, — высказывает опасение Оксана Дмитриева.

Это касается прежде всего вузов: впереди демографическая яма, набирать студентов многим институтам станет трудно, а значит, госзаказ они не получат.

— По всей видимости, часть университетов через какое-то время после принятия этого закона закроется, — прогнозирует проректор по экономике Южного федерального университета Марина Боровская.

А в докладной записке главы Рособразования Николая Булаева, направленной недавно в Госдуму, даже названы конкретные цифры: останется не более 250 государственных вузов из нынешних почти 350, пусть с принятием конкретно данного закона Рособразование это сокращение и не увязывает. Сколько может закрыться школ, детских садов и музеев, покажет только практика применения закона.

Жизнь без сметы

Надо сказать, что в России уже сейчас есть учреждения, которые отказались от сметного финансирования и перешли на госзадания. Они называются автономными. Закон о них вступил в силу с 1 января 2007 года, но фактически провалился: к середине прошлого года променять сметное финансирование на госзаказ по всей России согласились только 759 организаций — это мизерные 0,25% от общего числа. Главная причина, наверное, в умах руководителей. Можно перейти на автономию и зарабатывать больше. Но далеко не все хотят. Сидеть на смете не хлебно, зато спокойно. Хотя Дмитрий Жигалов из фонда «Институт экономики города» говорит, что дело еще и в нежелании руководителей бюджетных организаций становиться «подопытными кроликами», на которых
отрабатываются новые подходы.

Между тем практика применения закона показывает, что все не настолько страшно.

В Ростовском экономическом лицее № 14 на белой стене прибита неброская табличка: «Многофункциональный кабинет оборудован и отремонтирован на добровольное пожертвование родительской общественности, 2008/2009 год». Рассчитывать на деньги родителей как на дополнительный источник дохода — обычная практика наших образовательных учреждений. Но теперь в лицее уверены, что в этом году вся финансовая система изменится и у родителей деньги на нужды школы просить не придется. По крайней мере не в виде благотворительной помощи. В сентябре прошлого года лицей стал автономным учреждением и получил право сам распоряжаться заработанным.

— Раньше все уходило в муниципальный бюджет и деньгами распоряжалась администрация. Поэтому, сколько бы мы ни зарабатывали, все равно получали почти всегда одно и то же финансирование, — разводит руками директор лицея Светлана Гринько. — Не было никакой мотивации зарабатывать. В этом году муниципалитет сформировал госзаказ, выделил 22 миллиона рублей. Еще пять-шесть миллионов рублей мы зарабатываем сами.

Платные услуги в лицее — это различные спецкурсы, индивидуальные репетиторские занятия, «классы полного дня» — когда ученики начальной школы, пришедшие к восьми утра, могут оставаться в лицее до шести вечера. Дешевле, чем нанимать няню, поэтому пользуются услугой почти все родители.

На заработанные деньги в лицее уже купили компьютеры, интерактивные доски.

— В несколько раз поднялась зарплата у учителей, которые дополнительно занимаются с учениками. На каких-то учителей очень высокий спрос, и мы можем понять, насколько работник сильный или слабый, — рассказывает Светлана Гринько.

Чтобы понять, как лучше зарабатывать и руководить автономным учреждением, Светлана училась, ездила на семинары. Энергии и предпринимательской хватки ей не занимать. Фонд «Институт экономики города», который исследовал эффективность новой формы бюджетного финансирования, отмечает, что активный и грамотный руководитель — едва ли не главный залог благополучия «автономки». Кроме этого, эксперты выделили еще около десятка пунктов: тут и хорошо налаженный бухгалтерский и финансовый учет, и контроль за качеством услуг, и наличие недвижимости, которую можно сдавать в аренду. Многие ли бюджетные организации сегодня могут похвастаться даже этим минимальным набором? Тем не менее по закону организациями нового бюджетного типа станут они все. Очевидно, что беспроблемным этот переход не будет.

— В первое время после перехода на автономию проблемы были, — признает и Светлана Гринько. — Муниципалитет долго обсчитывал госзадание, пытался требовать детального отчета о том, как тратятся деньги, хотя по закону не имеет на это права. В итоге задерживались выплаты бюджетных денег, учителя какое-то время не получали зарплату. Это притом что статус автономного учреждения по всей области получил тогда всего какой-то десяток учреждений. Что случится, когда одновременно чиновникам придется рассчитывать госзадание для тысяч, не знает никто.

Как в лучших домах Европы

В принципе большинство специалистов признают прогрессивность новой системы финансирования.

— Сметное финансирование бюджетных учреждений — это вчерашний день, — говорит Ирина Абанкина, директор Института развития образования ВШЭ. — А вот сис­тема госзаданий реализуется и в социально стабильных скандинавских странах, и в Китае. Этот принцип еще называют «деньги идут за потребителем». Государство не вкачивает средства в содержание больших полупустых помещений, а дает задание на предоставление определенной услуги определенному количеству потребителей.

Другой вопрос, что и эта система не идеальна. Большинство стран, ее применяющих, столкнулось со злоупотреб­лениями. Казалось бы, цель — сделать механизм расчетов максимально прозрачным. На самом деле на расчет стоимости госзадания влияет большое число критериев и коэффициентов. Ведь понятно, что обучение студента-инже­нера стоит дороже, чем подготовка гуманитария, — а значит, и расчет должен вестись по-разному. Но в итоге сложность системы позволяет манипулировать огромными суммами.

Например, Новая Зеландия сейчас пытается упростить собственную систему определения стоимости госзаказа, потому что только тарифных сеток, которые влияют на финансирование обучения студентов по той или иной специальности, там оказалось 25. В Великобритании их три. Но к такой простоте там пришли только после грандиозных скандалов, когда парламентские расследования выявили нецелевое использование почти миллиарда фунтов стерлингов из госбюджета.

Поспешное внедрение прогрессивных по сути, но не проработанных до конца реформ уже сыграло с российским правительством не одну злую шутку. Монетизация льгот вылилась в массовые социальные протесты, введение подушевой системы оплаты труда учителей и врачей привело к закрытию небольших школ и больниц: например, в Калининградской области были закрыты почти все роддома, что, кстати, стало одной из причин массовых митингов.

Во многом из-за этих опасений депутаты убедили правительство перенести срок полномасштабного начала реформы на полтора года. С 2011 года на работу по новому закону перейдут только те бюджетные учреждения, которые финансируются федеральной властью. Их сравнительно немного, и на их примере систему обкатают. А уже с июля 2012?го на новую форму финансирования перейдут все триста с лишним тысяч муниципальных бюджетных учреждений. Конечно, чтобы застраховать себя от любых неприятностей, хорошо бы в этот период не болеть, не водить детей в детсад, школу и спортивные секции. Но так как асоциальность и здоровье — понятия плохо сочетаемые, проверить эффективность нового закона на себе придется каждому из нас.

Источник: Русский репортер, // №17-18 (145-146), 13.05. 2010

См. также на сайте ранее:

Россия просыпается: по городам прошли акции протеста против реформы бюджетных учреждений

Будут ли финансировать школы и больницы


Версия для печати

mail@socpolitika.ru

Создание сайтаСтудия Fractalla

Партнеры портала:
Портал ГУ-ВШЭ
Сайт программы поддержки гражданского общества «Диалог» АЙРЕКС
Агентство США по международному развитию (USAID)
LiveInternet Rambler's Top 100