совместный проект

Институт Управления Социальными Процессами Государственного Университета — Высшей Школы Экономики

Факультет менеджмента Государственного университета — Высшей школы экономики

Программа поддержки гражданского общества «Диалог» АЙРЕКС

Интернет-конференции

Исследования социальной политики

Исследовательские организации

Аналитика и публицистика

Научные дискуссии

Исследования

Словарь терминов

Журналы

Книги

Каталог ссылок

Бизнес и общество

НКО в социальной политике

Деятельность

Интервью

Исследования

Спорные вопросы

Цифры и базы данных

Документы и комментарии

Изучаем зарубежный опыт

Каталог ссылок

Мониторинг государственной политики

Государственные институты социальной политики

Доклады

Комментарии и обзоры

Документы

Статистика

Каталог ссылок

Взаимодействие исследователей и НКО

Проекты

События

Деятельность в сфере здравоохранения

Деятельность в сфере жилищной политики

Деятельность в сфере образования

Барьеры реализации жилищной политики

Статья подготовлена специально для информационно-аналитического портала Socpolitika.ru

Автор: М. Токсанбаева

В статье-обзоре рассматривается комплекс проблем, связанных с проведением современной жилищной политики в России. В фокусе внимания – барьеры на пути реализации реформ в жилищно-коммунальной сфере и прежде всего - приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Анализ позиции экспертов, проведенный автором показывает, что решение многих проблем зависит от согласованности в деятельности соответствующих институтов и эффективности механизмов взаимодействия субъектов управления, как на федеральном, так и на локальном уровнях. Автор анализирует широкий круг источников - результаты исследований, позиции исследователей, дискуссии в средствах массовой информации.

В настоящее время проведение жилищной политики концентрируется в рамках национального целевого проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», который базируется на Федеральной целевой программе «Жилище». Указанный проект охватывает следующие основные направления: развитие жилищного строительства; совершенствование жилищно-коммунального комплекса; совершенствование системы ипотечного жилищно-коммунального кредитования населения и рынка жилья; выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем граждан из числа категорий установленных федеральным законодательством; нормативное правовое обеспечение организации предоставления гражданам жилых помещений социального использования.

Согласно программе «Жилище», к моменту ее завершения в 2010 г. до 30% населения смогут удовлетворять потребности в жилье за счет собственных средств и кредитов. К этому периоду планируется повысить объем ежегодного ипотечного кредитования в 20 раз, снизить ставки по ипотечным кредитам до 8% годовых и удовлетворять спрос большей части претендентов на жилье. С этой целью жилой фонд будет увеличен на 40% путем удвоения объемов жилищного строительства и доведения их до 80 млн. кв. м в год. Намечено также снижение уровня износа коммунальной инфраструктуры до 50% и времени ожидания социального жилья до 7 лет.

Разработке национального проекта предшествовало изучение запросов россиян на жилье. Специальные исследования, на данные которых ссылается куратор проекта В. Медведев, показали, что в улучшении жилищных условий нуждается 60% населения, и половина из них (почти 30%) готова решать эту проблему на рыночных условиях. При этом 80% населения считают, что собственность на жилье является признаком благополучного существования, иными словами, в принципе позитивно относятся к его приобретению на жилищном рынке. Но проблема, разумеется, заключается в том, есть ли у них для этого реальные возможности.

По оценкам директора Фонда «Институт экономики города» Н. Косаревой, национальный проект актуален именно для 20-30% населения, которым необходима государственная поддержка в приобретении жилья. Это объясняется тем, что, по опросам, 40% граждан удовлетворены своими жилищными условиями, а 10-15%, как и в других странах, нуждаются в социальном жилье. Остальные, судя по всему, в основном могут решать жилищные проблемы без помощи государства. Поэтому, при условии дальнейшего роста реальных доходов населения и снижения процентных ставок по кредитам, ипотечное кредитование, грамотно подкрепленное принятым пакетом законов, может развиваться и очень хорошо уже развивается, имея перспективы оправдать возложенные на него ожидания (Особенности национальной реформы, 2006).

Вместе с тем многие исследователи считают, что одним из главных и административных по своему происхождению барьеров для успешной реализации жилищной политики является сам проект в его нынешнем виде. По их мнению, не следует подходить к административным барьерам только как к бюрократическим препятствиям исполнению хороших планов и законов или недостаточности отдельных нормативных актов, которые можно без большого труда принять. Такой подход отвечает не лучшим традициям реформ, нередко состоящих в аппаратном выборе формально простых и удобных способов решения проблем, в данном случае проблемы приобретения квартиры или другого жилища.

Как и другие национальные проекты, данный проект разрабатывался в закрытом режиме и не прошел публичного обсуждения, хотя, в отличие от прежней практики, он строже контролируется (недаром назначен куратор всех проектов в ранге вице-премьера) и имеет активное информационное сопровождение (Ржаницына, 2006, с. 57). Но это не избавляет его от противоречий не только в части конкретных форм исполнения, но и в заложенных в него концептуальных основах. Выдвинутые специалистами возражения связаны с тем, что обеспечение жильем отождествляется с таким дорогим вариантом, как обязательное приобретение его в собственность, и, соответственно, с ограниченной доступностью ипотеки для большинства населения, с дефицитом ресурсов и несовершенством экономической и институциональной среды, необходимой для развития жилищного строительства.

Пожалуй, наиболее серьезные аргументы оппонентов проекта опираются, во-первых, на понимание, что из всех национально ориентированных программ жилищное строительство и модернизация ЖКХ нуждаются в самых крупных и долгосрочных затратах, требующих масштабных финансовых ресурсов. Во-вторых, выполненные расчеты дают им основание утверждать, что «при сегодняшнем состоянии экономики ни бюджетных средств, ни текущих доходов и сбережений населения не хватит для выполнения жилищных программ. … Только на ежегодный прирост объемов ввода жилья на 10 млн. кв. м требуется с учетом инфраструктуры и промышленности строительных материалов до 400 млрд. руб.». Поэтому, по их убеждению, жилищная проблема не будет решена ни к 2010, ни к 2020 г. (Белкин, Стороженко, 2006, с. 48-50).

Критика сделанного в проекте акцента на развитие ипотечного кредитования основана на его низкой доступности для тех слоев населения, которые в первую очередь нуждаются в улучшении жилищных условий. Расчеты, приведенные рядом ученых, показывают, что при сложившемся уровне жизни, а также действующих банковских ставках по кредитам, гарантийным обязательствам, срокам кредитования и другим условиям ипотеку может «потянуть» абсолютное меньшинство населения (Литвинцева, 2003, с. 31; Пчелинцев, 2004, гл. 8). О сегодняшней доступности этого кредита только для 10% россиян говорят и сами представители исполнительной власти, а исследователи дополняют, что это в основном как раз та их часть, которая уже обеспечена вполне комфортным жильем и не нуждается в приобретении нового (Белкин, Стороженко, 2006, с. 49-50).

В этой связи выдвинута точка зрения, что ипотечное кредитование не может быть приоритетным способом решения жилищной проблемы. Как пишет О. Пчелинцев, сейчас в качестве основного средства решения этой проблемы на федеральном уровне выдвинута концепция коммерческой ипотеки. Однако «коммерческая ипотека не является эффективным механизмом решения жилищной проблемы для групп населения с низкими и средними доходами. Это определяется самой установкой на приобретение жилья в собственность (что обходится потребителю заведомо дороже) при полном забвении такой важной альтернативы, как развитие жилищной аренды» (Пчелинцев, 2005, с. 76).

Этот взгляд разделяют и другие авторы, которые считают, что собственное жилье, ставшее в нашей стране признаком благополучия во многом вследствие «обвальной» приватизации жилищного фонда (в собственности граждан находится 70,5% этого фонда), должно быть уделом в основном состоятельных людей. По их мнению, аренда предпочтительнее для семей с достатком ниже среднего, так как с ее помощью любой человек в течение короткого времени может нанять квартиру в своей ценовой категории. Кроме того, предоставление жилья в аренду на основе частных доходных домов – прибыльный бизнес, обеспечивающий пополнение городского бюджета (Глазунов, Самошин, 2006, с. 28, 43, 67-68). И еще одно преимущество аренды состоит в ее адекватности актуальной для нашей страны задаче повышения трудовой мобильности (Новая жилищная политика России, 2006). Действительно, территориальные различия цен на жилье настолько существенны, что проблематичность приобретения жилья в одном населенном пункте за счет продажи его в другом сдерживает трудовые перемещения.

Однако далеко не все эксперты согласны с тем, что жилищная аренда при всей ее необходимости может быть значимой альтернативой ипотеки, что подтверждает и опыт многих стран. Арендодатели ведут бизнес, поэтому предоставляемое ими жилье, как правило, не является дешевым, а потому доступным в аспекте и арендной платы, и стоимости жилищно-коммунальных услуг (Пузанов, 2006). Как в редких пока частных доходных домах взлетают расценки на ЖКУ, известно уже и по российскому опыту. Осознавая эту проблему, некоторые авторы надеются, что ее можно разрешить путем социальной поддержки, например, молодых семей, которым следовало бы предоставлять жилье в домах социального найма по пониженной арендной плате (Сергеев, 2006).

Но, во-первых, частные или социальные дома тоже надо строить, а расширение аренды в жилищных программах не предусмотрено. Во-вторых, субсидирование аренды означает не пополнение, а дополнительную нагрузку на местные бюджеты. В-третьих, судя по зарубежной практике, оно не способствует, а тормозит трудовую мобильность и, в четвертых, приводит к ухудшению содержания жилья арендодателем вплоть до антисанитарных условий, что не отвечает задаче обеспечения населения комфортным жильем (Пузанов, 2006). Впрочем, при нынешней остроте жилищной проблемы вопрос о комфортном жилье во многом представляется несвоевременным и усугубляющим его и так низкую доступность (Белкин, Стороженко, 2006, с. 49).

К числу альтернатив ипотеке в плане доступности относятся строительство социального, или дешевого муниципального жилья (Глазьев, 2006) и освобождение приобретающих жилую недвижимость от оплаты той его части, которая подпадает под минимальные социальные нормы. Второй вариант предполагает совместное (государственно-частное) финансирование жилья и создание муниципальных жилищно-строительных компаний. В них вклад государства адекватен обеспечению социально гарантируемого минимума. На этот вариант, не прописанный в национальном проекте, в той или форме ориентируются только региональные и муниципальные жилищные программы (Пчелинцев, 2006, с. 24). Что касается социального жилья, то в соответствии с национальным проектом оно рассчитано на малоимущие слои (помимо оставшихся очередников). А доминирующие группы населения, которые слишком «богаты», чтобы считаться малоимущими, и слишком «бедны», чтобы пользоваться ипотекой, лишаются реальных возможностей улучшения жилищных условий (Женщина, мужчина, семья в России: последняя треть XX века, 2001, с. 124).

Тем не менее, ипотека – один из широко используемых в мировой практике способов приобретения жилья, поэтому ее развитие и устранение преград на этом пути требует серьезного анализа. Следует разобраться, почему, несмотря на значительное снижение процентных ставок, увеличение объемов и сроков кредитования, ипотечным кредитом пока воспользовались 3-5% населения. Доля жилья, приобретаемого в России по такому кредиту, составляет менее 7%, тогда как даже не в самых развитых государствах с трансформационной экономикой она в несколько раз выше. Например, в Болгарии эта доля доходит до 27%, а в Польше – превышает 50% (Якобидзе, 2006).

Главное препятствие заключается в низком благосостоянии домохозяйств и их ограниченных возможностях осуществлять накопления на необходимые для ипотеки первоначальные взносы, достигающие 20-30% стоимости жилья. По оценкам В. Белкина и В. Стороженко, суммарные накопления (на рублевых и валютных счетах и «под матрацами») одного среднестатистического гражданина России составляют около 560 долларов, что совершенно недостаточно для предоплаты даже самого скромного жилья (Белкин, Стороженко, 2006, с. 50). При этом распределение сбережений по группам населения остается крайне неравномерным, значительная часть домохозяйств никаких сбережений не имеет. Так, по данным исследования, проведенного Институтом социологии РАН в марте-апреле 2006 г., из-за дефицита денежных ресурсов для 64% россиян сберегательное поведение вообще не доступно, причем 34% испытывают нехватку денег даже на текущие расходы (Социальная политика и социальные реформы глазами россиян, 2006, с. 117).

В. Белкин и В. Стороженко также подчеркивают, что с проектом доступного жилья не координируется в принципе разумное решение о наделении молодых семей таким финансовым подспорьем, как базовый материнский капитал, в том числе предназначенный для улучшения жилищных условий. Однако его величина не отвечает задачам жилищной политики. Расчеты авторов показывают, что даже при полном использовании этого капитала только на решение жилищной проблемы, при нынешней средней стоимости 1 кв. метра жилья семье будет под силу приобрети не более 10 кв. м, что почти вдвое ниже душевой социальной нормы для семьи из трех и более человек. Поэтому «рождение ребенка лишь ухудшит жилищные условия молодых родителей» (Белкин, Стороженко, 2006, с. 45). Для решения этой проблемы другие авторы предлагают при рождении ребенка частично списывать молодым семьям либо кредит (Глазьев, 2006), либо процент по нему (Ржаницына, 2006, с. 59). В отдельных регионах эти предложения уже начали реализовываться. Например, в Ростовской области принято решение погасить таким семьям четверть долга по ипотечному кредиту (информация сайта www.postroim.com)

Исследователи сходятся также во мнении, что одним из основных препятствий на пути использования населением ипотеки являются чрезмерно высокие ставки по кредиту, обслуживание которых больно «бьет» по текущему потреблению. В Болгарии и Польше они составляют менее 9%, в большинстве государств со стабильной экономикой – 4-4,5% а в Финляндии – 2,5-3% (Якобидзе, 2006). В России же они колеблются на уровне 12-16%, и их понижение до 8%-го уровня пока только планируется. В ряде регионов ставки на уровне 8-7% уже введены, но только для льготных категорий граждан (Придвижкин, 2006, с. 64-65). Но и такой процент многие считают завышенным, учитывая современную зарубежную практику, и предлагают, например, чтобы он не превышал учетную ставку Центробанка (Глазьев, 2006).

Эта ситуация, как считает ряд исследователей, порождена тем, что так и не разработан системный подход к решению жилищной проблемы. В принимаемых решениях все еще доминирует точка зрения инвестора (в широком смысле), его прибыли и финансовых рисков и недооцениваются социальные риски, связанные с недоступностью жилья для миллионов семей (Пчелинцев, 2006, с. 24). То есть ипотечный кредит «нельзя рассматривать как чисто коммерческий институт, так как улучшение жилищных условий семьи не является коммерческой целью» (Федорова, 2006, с. 150). Более того, недоучет данного обстоятельства губителен как для нуждающихся в улучшении жилищных условий, так и для самих инвесторов. При таком подходе гаранты интересов обеих групп – государство и его структуры – либо несоразмерно социальным целям ограничивают свои функции, либо стремятся к удовлетворению в основном текущих интересов (для пополнения бюджета, непродуманного устранения формально очевидных барьеров и пр.).

С одной стороны, все еще мало государственных или совместных с «частниками» компаний по строительству реально доступного - коммерческого и некоммерческого – жилья, неразвиты институты аккумуляции финансовых ресурсов населения, недостаточна и не всегда эффективна субсидиарная поддержка пользователей кредита. Допускаются массовые злоупотребления в строительной индустрии и практика перекладывания на плечи потенциальных собственников жилья предпринимательских рисков в случае несвоевременного выполнения ими своих обязательств или даже финансовой несостоятельности. Так, многим застройщикам удается бойкотировать закон о защите прав дольщиков – будущих владельцев жилья, выступающих в качестве соинвесторов (Особенности …, 2006).

С другой стороны, активное привлечение к финансированию строительства банков, коммерческих структур, строительных корпораций, обладающих значительными ресурсами, тормозится отсутствием надежных и масштабных гарантий и условий для развития бизнеса (Белкин, Стороженко, 2006, с. 50). Жилищное строительство, имеющее длительный производственный цикл, остается сферой высоких рисков, что сказывается и на его кредитовании, и на ставках по ипотечному кредиту, и на ценах на жилье.

Поэтому так и не ясно, как при низком благосостоянии населения и современных темпах жилищного строительства можно довести численность пользователей ипотеки до 30%, учитывая, что пока вводится 0,3-0,35 кв. м жилья на душу населения в год против минимально необходимого 1 кв. м (Белкин, Стороженко, 2006, с. 48). Как считает Н. Косарева, запланированный результат может быть достигнут при условии дальнейшего роста реальных доходов, сдерживании инфляции и цен на жилье путем наращивания строительства (Косарева, 2006). Но вопрос о необходимых параметрах повышения реальных доходов, особенно для той части граждан, которая должна предъявлять спрос на ипотечный кредит, практически не рассматривается.

Нынешние цены на жилье стали уже притчей во языцех, учитывая, что, как считают многие, выдача ипотечных кредитов «подогревает» и так необеспеченный жилищный спрос, а динамика этих цен в разы опережает рост реальных доходов. В 2006 г. данный процесс привел к замедлению роста ипотечного кредитования, так как даже для семей со средним достатком внесение подорожавшей предоплаты становится серьезной проблемой (Злобин, 2006). Хотя строительная индустрия – сравнительно динамично развивающийся сегмент рынка, и рост жилищного строительства продолжается, но он далек от желательного и не обеспечивает необходимого повышения доступности жилья.

По мнению специалистов, рост цен на жилье в немалой степени вызван спекулятивным спросом, то есть его приобретением для последующей перепродажи по более высоким ценам. Вложения в недвижимость обусловлены также стремлением состоятельной части граждан обезопасить свои сбережения от инфляции, от которой не защищают проценты по банковским депозитам. Как считает С. Глазьев, сбить волну спекуляций помог бы дифференцированный налог на имущество, предусматривающий повышенные ставки для второго и последующего жилья, а также прогрессивное налогообложение прибыли от перепродажи квартир и прав на них (Глазьев, 2006). Идея повышения налоговых сборов с юридических и физических лиц, обладающих несколькими домами или квартирами, была высказана и участниками встречи бизнесменов и финансистов с Д. Медведевым в сентябре 2006 г. (Денисова, 2006).

К числу важнейших причин, ограничивающих предложение жилья и вздувающих цены на него, почти все исследователи относят положение в строительной индустрии. Даже активный и оптимистичный сторонник ипотеки Н. Косарева признает, что возможности этой индустрии недостаточно согласованы с поставленными перед ней задачами, поэтому выход к 2010 г. на запланированное строительство 80 млн. кв. м жилья позволит удовлетворить платежеспособный спрос населения только на 60% (Косарева, 2006). О росте цен на жилье и проблемах строительной индустрии как факторах, осложняющих реализацию проекта, на встрече с президентом РФ 7 мая 2006 г. вынужден был сказать и Д. Медведев.

Ситуация в данной отрасли – один из главных барьеров, препятствующих балансу спроса и предложения жилья, на необходимости достижения которого акцентируют внимание все защитники проекта. Правда, тому, как его добиться со стороны предложения (не считая общих соображений и призывов, что строить надо больше), внимания уделяется гораздо меньше. Поэтому следует обратиться к мнению компетентных экспертов хотя бы по некоторым узловым моментам, так как развитие строительного комплекса – отдельная, сложная и очень масштабная тема.

По оценкам специалистов, сложившаяся сегодня в строительном бизнесе практика нарушает баланс интересов его участников и выступает мощным фактором удорожания жилья. Так, строительство начинают застройщики, риски которых банки оценивают очень высоко, и ставка по банковским кредитам может достигать 40-50% в валюте и более. Территориальная администрация также заинтересована в получении максимальной суммы в счет своей доли на начальном этапе жилищных проектов. Как следствие, еще до начала строительства затраты на него доходят до 40-50% от общей суммы сметных затрат. В результате конкурентоспособными оказываются только крупнейшие застройщики, которые, пользуясь своим монопольным положением, дополнительно поднимают и без того высокие цены (Черемисина, 2006, с. 100-101).

Более широкому привлечению заемных средств для реализации жилищных программ препятствуют и заведомо заниженные в рамках этих программ процентные ставки по кредитам (займам), делающие их непривлекательными для институциональных и частных инвесторов. При этом банки, а также страховые компании и пр. нередко не играют сколько-нибудь активной роли субъектов рынка, а лишь выступают посредниками при предоставлении кредитов и их обслуживании (Придвижкин С., 2006, с. 62). Поэтому целесообразными представляются предложения о государственном вмешательстве не в рыночную деятельность кредитных институтов, а в форме компенсаций непосредственно приобретателям жилья (Федорова, 2006, с. 150).

Налаживанию партнерских связей между производственными и банковскими структурами способствует процесс формирования финансово-строительных групп, которые должны стать структурообразующей основой регионального строительного комплекса. Но эти группы только зарождаются, их развитие пока сдерживается осторожным отношением к кооперации финансовых и страховых компаний (Гребенников, 2006, с. 117).

Это свидетельствует об актуальности государственных гарантий кредитования для понижения финансовых рисков. Но принимаемые в последнее время законы данные риски нередко усугубляют. Так, пытаясь защитить права дольщиков, Госдума принимает законы, обязывающие банки вернуть им не только вклады, но и штрафы за нарушение сроков ввода жилья. В ответ банки ограничивают кредитование строительства, а на плечи дольщиков в конечном счете ложатся все риски, которые они не в состоянии контролировать, прежде всего риск, что жилье не будет сдано в эксплуатацию (Черемисина, 2006, с. 103). Причины данного феномена разнообразны: во-первых, срыв сроков строительства бывает вызван во многих случаях не только недобросовестностью застройщиков, но и ростом стоимости строительных материалов и пр.; во-вторых, дольщики – экономически более незащищенная группа, чем финансовые и строительные компании.

Монополизм смежной с жилищным строительством промышленности строительных материалов является одним из самых чувствительных «узких мест» строительной индустрии. Его можно проиллюстрировать примером крупнейшего монополиста данной отрасли - компании «Евроцемент», которая контролирует 46% всех мощностей страны по производству цемента, в том числе 81% мощностей Центрального федерального округа. Монополизм производителей оборачивается настоящей ценовой атакой «на карманы» застройщиков жилья. Цены на цемент за восемь месяцев 2006 г. выросли более чем на 90%, на металл – не менее чем на 40%, на изделия из цветных металлов – более чем вдвое, на металлопрокат – на 60-100% (Что мешает …, 2006). При таких монопольных преимуществах компаниям, производящим строительные материалы, с развитием самого производства и тем более удешевлением продукции можно не торопиться.

Монополизм в строительной индустрии проявляется и в том, что нередко городские власти отдают площадки под застройку двум-трем особо «приближенным» компаниям и аффилированным с ними структурам, которые диктуют цены на жилье и извлекают монопольную прибыль (Любовный, Пчелинцев, 2006, с. 25). Наличие такой практики признал и Д. Медведев, назвавший ее локальным монополизмом, то есть формированием муниципалитетами собственных пулов застройщиков, куда не допускаются независимые компании (Суранов С., 2006). Поэтому необходимо формирование подлинно открытых конкурсов застройщиков.

В этой ситуации не призывы, что строить надо больше, а кардинальное усиление государственного антимонопольного контроля строительной индустрии становится одним из необходимых условий повышения доступности жилья (Глазьев, 2006). Другими антимонопольными условиями могли бы стать также требующие государственного регулирования меры по восстановлению и введению новых мощностей и импорту за счет финансовых резервов государства дефицитного оборудования и стройматериалов, нехватка которых продолжает тормозить строительство жилья. Локальный монополизм может быть минимизирован обеспечением на конкурентной основе финансовыми ресурсами жилищного строительства в объеме реальной потребности, обусловленной наличными трудовыми, материальными ресурсами и проектно-сметной документацией на конкретные объекты (Белкин, Стороженко, 2006, с. 49).

Весомыми причинами подорожания жилья являются договоры с организациями энергоснабжения, получающими свою долю за развитие инженерных сетей, и введенная с 2006 г. плата застройщиков за подключение новостроек к энергосетям. Эта часть себестоимости жилья, зависящая от услуг естественных монополий, тоже постоянно растет, так как увеличиваются не только цены на стройматериалы, но и энергетические тарифы (Что мешает сделать жилье доступным, 2006). А в совокупности «пресловутые сборы» - подключение к коммуникациям, право аренды и т.д. составляют до 47% стоимости жилья (Черемисина, 2006, с. 101). Данная проблема рассматривается экспертами как еще один тромб проекта доступного жилья, который требует не только антимонопольного, но и антикоррупционного регулирования. Его обеспечение государством, по мнению С. Глазьева, привело бы к падению цен на жилье не менее чем втрое (Глазьев, 2006).

Более глубокие исследования вопроса о естественных монополиях и ценах на их услуги, учитывающие достижения отечественной и зарубежной науки и мировой опыт, дают основания считать, что проблема регулирования деятельности компаний – естественных монополистов - выходит за рамки антимонопольного контроля. Для этих компаний «точка зрения инвестора», то есть минимизация финансовых рисков объективно противоречит экономической (устойчивое инвестиционное развитие) и социальной (качество и доступность услуг для населения) эффективности. Но в настоящее время даже на обсуждение проблемы об организации инфраструктурных сетей по типу общественного сектора экономики и опоры их развития на общественные (государственные и муниципальные) инвестиции фактически наложено табу (Пчелинцев, 2006, с. 26-29). Однако без ее и обсуждения, и решения едва ли удастся сдерживать рост соответствующих тарифов, чтобы ограничить инфляцию, удорожание жилья и жилищно-коммунальных услуг.

Строительству жилья препятствуют также барьеры, связанные с доступом к земельным участкам и землепользованием. Некомплексный характер управления землепользованием и упор на фискальную составляющую привели к тому, что цены на землю для жилищного строительства и других объектов социальной сферы стали областью монопольного манипулирования, как государственного, так и частного. Интересы концентрируются на присвоении ренты без учета эффективного использования земельных ресурсов и согласования позиций сторон (Гловацкая и др., 2005, с. 108). Это провоцирует радикальные и диаметрально разные предложения экспертов по поводу прав пользования землей. Если С. Глазьев ратует за бесплатное выделение земельных участков под многоэтажное строительство (Глазьев, 2006), то Н. Косарева считает целесообразным предоставлять их в собственность застройщикам, что дало бы последним «хорошее обеспечение кредитов на весь период строительства» (Особенности…, 2006).

Но поскольку ценность земли (особенно в городах) как не воспроизводимого экономического и социального ресурса намного больше, чем важность обеспечения кредитов для инвесторов, то она предоставляется им на правах краткосрочной аренды. С помощью повышающих коэффициентов арендной платы эта форма землепользования мобилизует их также на выполнение обязательств по срокам строительства, чего не гарантирует бесплатное пользование. По закону с 1 октября 2005 г. доступ застройщиков к земельным участкам реализуется только на открытых аукционах, которые должны «перекрыть воздух» практике бюрократического протекционизма по отношению к «своим» строительным компаниям. Но, как признает Н. Косарева, этот закон выполняется далеко не всегда (Особенности …, 2006). Поэтому не только правовой, но и общественный контроль его исполнения также является антимонопольной мерой.

В соответствии с Градостроительным кодексом, принятым в 2004 г., в городских поселениях основой для выделения земельных участков под строительство становится генеральный план развития муниципалитетов и согласованные с ним правила землепользования и застройки. Теперь они должны опираться на градостроительное зонирование как метод регулирования землепользования и развития городов, в рамках которого разрабатывается порядок отвода земель под строительство жилых, инфраструктурных и иных объектов. Этот метод, позволяя устанавливать по районам города допустимые виды использования земли и количественные ограничения на размещение объектов недвижимости, способствует уменьшению бюрократического произвола и издержек прежней разрешительной системы.

При всех достоинствах градостроительного зонирования у некоторых экспертов прослеживается по отношению к нему не во всем оправданный оптимизм, обусловленный его апробацией в ряде развитых стран: раз этот метод применяется за рубежом, значит, есть гарантия, что он будет работать и у нас. При таком подходе игнорируются выявленные зарубежным опытом не только плюсы, но недостатки этого метода, которые необходимо принимать в расчет, как и опробованные в других странах способы их устранения.

А. Рюмкин пишет, что, во-первых, данный метод, используемый в основном в США, больше подходит для территорий массовой малоэтажной постройки, а в «многоэтажных» городах его последствиями являются «формирование примитивной однородной и безликой среды и «расползание» городов вширь». Поэтому в этих городах практикуется выделение в рамках зон районов со специальными, детально прорабатываемыми и, что особенно важно, публично обсуждаемыми проектами развития. Во-вторых, зонирование в принципе не может устранить бюрократические барьеры, так как в современном городе при сложной инженерной инфраструктуре и системе управления неизбежны бюрократические процедуры при оформлении и согласовании документов (в том числе технических).

Что касается нашей страны, то оптимизации этих процедур, по мнению А. Рюмкина, мешает сильно и сложно разветвленная нормативная база, на которую должны опираться генеральные и территориальные планы. Система проектно-планировочных нормативов и правил градостроительства и смежных областей (экология, медицина и др.) такова, что она может парализовать строительную деятельность. Для исправления ситуации необходимы не отдельные поправки, а системная переработка градостроительной нормативной базы. Но для ее качественного проведения недостаточно привлечение градостроителей-профессионалов, требуется также восстановление практически разрушенных в ходе реформ институтов бывшего Госкомархитектуры как продуцентов научно обоснованного нормирования (Рюмкин, 2006, с. 133-134).

Однако пока кардинальная модернизация нормативной базы не предусматривается, а проблема сложности подготовки соответствующей документации решается так, что обязательное введение градостроительного регламента предусмотрено только с 2010 г., завершающего действие национального проекта и программы «Жилище». До этого периода муниципалитеты могут использовать старый генплан и зонирование только отдельных территорий. То есть прирост жилого фонда в значительной мере будет опираться на устаревшие правила и пролонгировать негативные тенденции строительства. Они проявились в искажении облика городов, нарушении регламентов этажности и плотности застройки, повышении нагрузки на инженерные сети и транспортные артерии, уменьшении открытых пространств и т.п. (Рюмкин, 2006, с. 132). Кроме того, постановка вопроса о пересмотре нормативной базы откладывается, актуальность переработки подменена увеличением времени ее освоения.

Как уже отмечалось, правила градостроительного зонирования должны устанавливаться на основе территориальных планов развития. Их отсутствие, причем в большинстве городов президент РСПП А. Шохин на встрече представителей бизнеса с Д. Медведевым назвал камнем преткновения для проведения проекта доступного жилья, так как без плановых документов вести жилищное строительство практически невозможно. Д. Медведев охарактеризовал составление планов как проблему номер один и сообщил о намерении правительства заняться их мониторингом (Денисова, 2006). Но такой мониторинг может свестись к очередному «ускорению», то есть к административному нажиму и сверстыванию под его давлением скороспелых проектов.

Территориальные планы, пишут В. Любовный и О. Пчелинцев, должны базироваться не на текущих потребностях расшивки «узких мест», а на прогнозах социально-экономического развития. В противном случае возможны нежелательные последствия, так как без прогнозной оценки «закрепление» территорий за тем или иным инвестором или «узаконенное» зонирование могут лишить субъекты РФ, города и другие муниципальные образования нормального развития на перспективный период. Возникновению таких последствий способствует Градостроительный кодекс, в котором практически не содержится указаний на временнόй период для составления территориальных планов.

Эти же авторы отмечают, что территориальное планирование, включающее разработку и рассмотрение документов, должно носить публичный характер и учитывать интересы административно-территориальных единиц всех уровней. Нужно извлечь уроки из келейной разработки Градостроительного кодекса, в которой было проигнорировано даже мнение специалистов. Это привело к необходимости его неоднократного уточнения, которое, по всей видимости, будет продолжаться. По данному вопросу авторы солидаризируются с А. Рюмкиным в том, что на смену частичным усовершенствованиям должна прийти системная корректировка этого документа. По их мнению, из кодекса выпала принципиально важная позиция градостроительства - ориентация на комплексный социально-экономический подход (Любовный, Пчелинцев, 2006, с. 28-31).

Несистемный и закрытый характер разработки нормативной базы стал одной из причин формирования многослойной системы согласований. Как указывает Н. Косарева, застройщик вынужден взаимодействовать с 50-60 структурами, тогда как Градостроительный кодекс нацелен на снижение административных барьеров до 5-7 согласующих ведомств. Множественность процедур и длительность их прохождения, как сообщают многие эксперты, затягивают сроки возведения жилья и создают питательную почву для коррупционных злоупотреблений. Чтобы сократить объем согласований, с 2007 г. вводится единая система экспертизы проектной документации, а ее элементы по объектам, не относящимся к разряду особых (оборона, безопасность и др.), передаются на уровень субъектов РФ. Такие же трансформации ожидают и органы государственного строительного надзора (Косарева, 2006).

Большой объем согласований вытекает из рассредоточенного управления национальным проектом, носящего в основном текущий характер. Его функции делегированы куратору проекта, Минрегиону, Росстрою, межведомственной рабочей группе, но нет единого центра, который обеспечил бы компетентность, ответственность и оперативность принятия решений. Поэтому создание системы единой проектной документации и единой системы госнадзора в строительстве рассматриваются как шаги на пути усиления координации указанных структур и повышения оперативности их деятельности (Особенности …, 2006). Эти же проблемы должны быть учтены при разработке нормативной базы, развивающей федеральное законодательство на региональном и муниципальном уровнях. Она должна создать условия для четких и прозрачных процедур, которые ускорят сделки и согласования, устранят излишние временные разрывы и обеспечит надежность и правильность заключения всех договоров (Степанов, Миронихина, 2006, с. 31).

Вместе с тем концентрация решений в едином центре и сокращение на этой основе административных барьеров не всегда приводят к желательным результатам. Например, имеющийся на местах опыт организации обработки документов на недвижимость по этому принципу и отвечающей ему структурной перестройки показал, что при минимизации времени на прохождение бумаг по инстанциям могут возникать серьезные издержки. Так, затрудняется проведение согласованной политики развития территорий, создание качественных информационных баз и систем, принятие компетентных, а не паллиативных, хотя и быстрых решений важнейших вопросов. Подобные издержки характерны для случаев, когда цели территориального развития подменяются насущными, но текущими задачами (Рюмкин, 2006, с. 127-128). Это еще раз подчеркивает актуальность формирования стратегических планов развития территорий и подчинения им организационных изменений.

Скоординированные действия ведомств, ответственных за национальный проект, настоятельны в вопросах разработки его подпрограмм, введение которых в ряде случаев отстает от намеченного графика. В их числе помощь в получении ипотечного кредита молодым семьям, субсидирование из бюджетов процентных ставок по кредитам, обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой. Так как эти программы взаимосвязаны, последствиями запаздывания становится невозможность освоить в полном объеме средства, выделенные на сопряженный проект.

В 2006 г. таким тормозом стала инфраструктурная программа (Особенности …, 2006). Но главным последствием задержки ее реализации в регионах является отсутствие современных дорог, отремонтированных труб, новых водокачек и т.п., необходимых для жилищного строительства. В этой связи в 2007 г. под данную программу из федерального бюджета намечено выделить 4,5 млрд. руб. для обновления и создания «жилой» инфраструктуры и еще 3,5 млрд. руб. – на строительство дорог к малоэтажной застройке. Но основная работа по этой программе возлагается на регионы (Денисова, 2006). Правда, остается неясным, насколько для ее своевременного выполнения достаточны как федеральные, так и региональные ресурсы.

К не менее значимым препятствиям реализации проекта доступного жилья следует отнести непрозрачность строительных компаний, у которых часто нет ни конкретных бизнес-планов, ни прозрачных финансовых потоков, что осложняет работу с ними кредитных и страховых организаций (Особенности …, 2006). В результате трудно проводить качественную экспертизу на проектной стадии и контролировать производственный цикл. Но без достижения прозрачности строительного бизнеса невозможно внедрение пока отсутствующей системы государственных гарантий инвесторам, которая могла бы привлечь к строительству жилья и иностранных застройщиков (Белкин, Стороженко, 2006, с. 49). Эта же причина мешает открытой конкуренции строительных компаний и потворствует административным преференциям.

Следует также отметить, что на региональном и муниципальном уровнях в жилищную программу включен перечень ее адресатов. Если подготовке программы недостает открытости и публичности, то категории этих адресатов, в том числе получателей льготных ипотечных кредитов, определяются административными методами, не всегда учитывающими их экономические и социальные позиции. Эти методы, как признают специалисты, потворствуют бюрократическому произволу, тогда как поддержка льготных категорий ложится тяжелым бременем на бюджеты (Придвижкин, 2006, с. 62, 70). Это вновь свидетельствует о необходимости открытого характера всей практики принятия и выполнения решений в области жилищной политики.

Ключевой момент реализации национального проекта связан с тем, основные его задачи возложены на регионы и муниципалитеты. Движение жилищного проекта зависит от местных властей – подчеркивает Д. Медведев (Суранов, 2006). Безусловно, жилищные проблемы должны решаться на местном уровне и действительно существенно зависят от местной администрации. Но общим недостатком жилищных программ являются их небольшие масштабы из-за ограниченности бюджетных (субфедеральных и внутренних) ресурсов и значительные различия этих масштабов по субъектам РФ. Данные проблемы не преодолеваются только усилиями региональных властей, хотя бессилие последних перед указанными проблемами по административным традициям может быть поставлено им в вину.

Поэтому следует прислушаться к рекомендациям специалистов о «размораживании» на эти цели части средств стабилизационного фонда, если они подкреплены обоснованными предложениями (Белкин, Стороженко, 2006, с. 49). При этом необходимо принимать во внимание и критическое состояние наличного жилищного фонда. Что касается региональных различий, то меры по их преодолению должны базироваться на комплексной федеральной программе территориального развития с четким определением приоритетов, один из которых – Дальневосточный регион – президентом РФ фактически уже назван.

Административным барьером обсуждения названных вопросов пока остается некритичное отношение федерального центра к концептуальным основам национального проекта. Однако это не освобождает его от острой критики со стороны экспертного сообщества, о накале которой говорят такие крайности, как отождествление проекта с пиар-акцией и популистским маневром.

 

ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА

Белкин В.Д., Стороженко В.П. Национальные проекты, приоритеты президентского послания и их финансирование. // Экономическая наука современной России. 2006. № 3.

Глазунов В., Самошин В. Доступное жилье. Люди и национальный проект. М.: Европа, 2006.

Глазьев С. Государство может обрушить цены на второе жилье // www.utro.ru. 2006. 16 ноября.

Гловацкая Н., Козлова С., Лазуренко С. Развитие земельно-имущественных отношений в городе // Вопросы экономики. 2005. № 2.

Гребенников А.А. Корпоративные тенденции в инвестиционно-строительном комплексе региона // ЭКО. 2006. № 11.

Денисова Е. Квадратные меры // www.urbaneconomics.ru. 2006.

Женщина, мужчина, семья в России: последняя треть XX века. Проект «Таганрог». М.: Изд-во ИСЭПН, 2001.

Злобин А. Проценты риска // Московские новости. 2006. 22-28 декабря.

Косарева Н. Безусловный приоритет // www.urbaneconomics.ru. 2006.

Литвинцева Г.П. Кризис инвестиций как результат несоответствия структурно-технологических характеристик экономики ее институциональному устройству // Проблемы прогнозирования. 2003. № 6.

Любовный В.Я., Пчелинцев О.С. Макроэкономические факторы развития российских городов и задачи градостроительной политики // Проблемы прогнозирования. 2006. № 5.

Новая жилищная политика России // www.atlant.ru. 2006.

Особенности национальной реформы // www.urbaneconomics.ru. 2006.

Придвижкин С. Эволюция территориальных программ жилищного финансирования // Финансы и кредит. 2006. № 24.

Пузанов А. Жилищная политика в России – мифы, заблуждения и реальность // www.urbaneconomics.ru. 2006.

Пчелинцев О.С. Региональная экономика в системе устойчивого развития. М.: Наука, 2004.

Пчелинцев О.С. Региональная инфраструктура в стратегии реформ // Экономическая наука современной России. 2005. № 3.

Пчелинцев О.С. Проблемы региональной инфраструктуры как источник экономических и социальных угроз // Проблемы прогнозирования. 2006. № 6.

Ржаницына Л. Национальные проекты – новая технология осуществления стратегических решений или программа частичных улучшений? // Человек и труд. 2006. № 3.

Рюмкин А.И. Реформирование структуры управления землепользованием в городах // Проблемы прогнозирования. 2006. № 1.

Сергеев И. Арендуем «доступное жилье» // www.urbaneconomics.ru. 2006.

Социальная политика и социальные реформы глазами россиян. Аналитически доклад // Альтернативы. 2006. № 4.

Степанов М.А., Миронихина Ю.А. Проблемы развития рынка жилья в субъекте Российской Федерации (на примере Рязанской области) // Финансы и кредит. 2006. № 30.

Суранов С. Плюс 40% жилищного фонда // Strana.ru. 2006. 26 сентября.

Что мешает сделать жилье доступным. // www.urbaneconomics.ru. 2006.

Федорова М. Институты некоммерческого кредитования в жилищной сфере // Вопросы экономики. 2006. № 9.

Черемисина Т.П. Жилье в России. Экономические механизмы активизации и оздоровления в сфере жилищного строительства // ЭКО. 2006. № 4.

Якобидзе В. Импотека // Трибуна. 2006. 8 декабря.

___________________________________________________________________________________________________

Сведения об авторе: Токсанбаева Майраш Сейтказыевна – кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института социально-экономических проблем народонаселения РАН.


Версия для печати

mail@socpolitika.ru

Создание сайтаСтудия Fractalla

Партнеры портала:
Портал ГУ-ВШЭ
Сайт программы поддержки гражданского общества «Диалог» АЙРЕКС
Агентство США по международному развитию (USAID)
LiveInternet Rambler's Top 100