совместный проект

Институт Управления Социальными Процессами Государственного Университета — Высшей Школы Экономики

Факультет менеджмента Государственного университета — Высшей школы экономики

Программа поддержки гражданского общества «Диалог» АЙРЕКС

Интернет-конференции

Исследования социальной политики

Исследовательские организации

Аналитика и публицистика

Научные дискуссии

Исследования

Словарь терминов

Журналы

Книги

Каталог ссылок

Бизнес и общество

НКО в социальной политике

Деятельность

Интервью

Исследования

Спорные вопросы

Цифры и базы данных

Документы и комментарии

Изучаем зарубежный опыт

Каталог ссылок

Мониторинг государственной политики

Государственные институты социальной политики

Доклады

Комментарии и обзоры

Документы

Статистика

Каталог ссылок

Взаимодействие исследователей и НКО

Проекты

События

Деятельность в сфере здравоохранения

Деятельность в сфере жилищной политики

Деятельность в сфере образования

Приватизация жилья в 80-90-е годы: основные направления и некоторые итоги

Из книги «Приватизация в Великобритании: социально-экономический и политический анализ»

Автор: С. Зарецкая

Данная обзорная работа посвящена приватизации жилья в Великобритании и ее месту в общей политике приватизации, проводившейся правительством консерваторов. Изучение опыта Великобритании представляет большой интерес для формирования и реализации жилищной политики в России.

В 80-90-е годы приватизация в Великобритании охватила не только отрасли промышленности, но и социальную сферу (жилищный сектор, здравоохранение, образование).

Программа приватизации государственного жилья[1] оказалась весьма масштабной: стоимость приватизированного за период 80-х -середины 90-х годов жилого фонда достигала 50% стоимости всех активов, приватизированных в других сферах. В это время была продана 1/4 муниципального жилого фонда, в результате более 1,5 млн. квартиросъемщиков муниципального жилья стали его собственниками.

Приватизация жилья оказала большое воздействие на образ жизни, благосостояние и экономическое поведение семей, поскольку жилье - это экономическая и социокультурная основа жизни домохозяйств. Кроме того, весьма ощутимыми были макроэкономические и отраслевые последствия приватизации жилья (она повлиял; в частности, на динамику государственных расходов, а также способствовала изменениям в финансировании жилищной отрасли, строительстве жилья, в управлении муниципальным жилым фондом)

Реформы 80 - 90-х годов в жилищной сфере не свелись к  приватизации государственного жилья (старт которой был дан Законом о жилье 1980 г.). С конца 80-х годов жилищную сферу затронули и так называемые квазирыночные реформы, нацеленные прежде всего на изменение механизма предоставления жилищных услуг, активизацию конкуренции в этой сфере. Так, в соответствии Законом о жилье 1988 г., государство, продолжая субсидировать квартиросъемщиков муниципального жилья, предоставило им возможность выбирать себе домовладельца из числа конкурирующих организаций. Эта практика не получила широкого распространения однако заставила местные органы власти лучше учитывать запросы квартиросъемщиков муниципального жилья. Большее распространение получила добровольная передача местными органами власти своего жилого фонда специально создаваемым жилищным ассоциациям.

Важным направлением реформирования жилищной сферы стало развитие жилищных ассоциаций. Эти ассоциации, в частности превратились в основных производителей так называемой социального жилья[2]' (оно предназначено для той части населения -около 25% его численности - которая, главным образом из-за низких доходов, не имеет собственного жилья и не может арендовать его в частном секторе), вытеснив местные органы власти из сферы строительства социального жилья.

Одновременно менялась роль государства как источника финансирования жилищной сферы - происходил переход к избирательному предоставлению субсидий лишь наименее обеспеченным квартиросъемщикам (такую практику можно рассматривать, считают английские эксперты, как подобие ваучерного финансирования).

Реформы 80-90-х годов привели к заметным экономическим и социальным последствиям, модификации роли местных органов власти в жилищной сфере, изменениям в организации жилищного сектора. В то же время стало очевидным, что политика приватизации жилья имеет свои ограничения, которые делают невозможной и нецелесообразной полную ликвидацию муниципального сектора.

§1
Основные направления и социально-политический контекст приватизации жилья

Впервые приватизация государственного жилья в Великобритании стала проводиться почти 100 лет назад, в конце XIX  -начале XX в.; на протяжении многих десятилетий она осуществлялась в довольно ограниченных объемах. Лишь в 80 - 90-е годы XX в. приватизация жилья приобрела массовый характер, став, по сути дела, основой государственной жилищной политики.

Приватизация муниципального жилья всегда занимала важное место в политической борьбе консервативной и лейбористской партий, их предвыборных программах и экономической политике, осуществляемой после прихода к власти. В 80 - 90-е годы, считают некоторые английские специалисты, именно политика содействия приватизации муниципального жилья была ключевым элементом деятельности находившихся у власти консерваторов.

Представители центра и правой части политического спектра рассматривают собственность на занимаемое жилье (наряду с ростом владения акциями предприятий) как основную составляющую народного капитализма. Левые партии, напротив, вплоть до недавнего времени, как правило, являлись противниками собственности на жилье и связанной с ней "домоцентричностью".

В течение долгого времени лейбористы, в отличие от консерваторов, были сторонниками расширения сектора муниципального жилья и противниками его приватизации, однако и в их взглядах на владение жильем на правах собственности в послевоенный период происходят изменения. В 1974-1979 гг. лейбористское правительство, не сумев обеспечить государственное финансирование муниципального жилищного сектора в требуемом объеме, в своей Зеленой книге за 1977 г. сделало упор на собственное жилье. К концу 70-х годов в правительственных кругах окончательно утвердилось мнение о необходимости стимулирования роста численности собственников занимаемого жилья и сведения муниципального сектора жилья к минимуму, что и нашло отражение в Законе о жилье 1980 г., принятом пришедшими к власти консерваторами. После поражения на выборах 1983 г. лейбористская партия перестала выступать против права квартиросъемщиков муниципального жилья приватизировать его на льготных условиях, предоставленного Законом 1980 г.

В Великобритании существуют следующие основные типы жилья: собственное жилье, жилье, арендуемое в муниципальном жилом фонде и у жилищных ассоциаций, а также у частных домовладельцев. Соотношение различных типов жилья с течением времени менялось. После Второй мировой войны наиболее четкая тенденция - это рост удельного веса жилья, занимаемого жильцами-собственниками, в общем жилом фонде и снижение доли жилья, арендуемого в частном секторе. До начала 70-х годов происходило увеличение в общем жилом фонде доли жилья, арендуемого в муниципальном секторе, впоследствии она стала снижаться. В 80 -90-е годы отмечалось некоторое увеличение удельного веса жилья,

занимаемого арендаторами жилищных ассоциаций (см.табл. 1).

Таблица 1 (9, с.144;6, с.66; 11, с.149;14, с.142)

 

Структура жилого фонда Великобритании (в %)

Год

Собственное жилье

Жилье,

 арендуемое у

частных

домовладельцев

Жилье, арендуемое у

жилищных

ассоциаций

Жилье,

арендуемое в

муниципальном

секторе

1951

 

31,0

 

52,0*

 

 

 

17,0

 

1974

 

53,0

 

16,3*

 

-

 

30,7

 

1979

 

54,7

 

13,8*

 

-

 

31,4

 

1984

 

59,6

 

10,6

 

2,4

 

27,4

 

1989

 

65,2

 

9,1

 

2,9

 

22,8

 

1993

 

66,4

 

9,7

 

3,7

 

20,1

 

1995

 

67,1

 

-

 

-

 

-

 

* включая жилье, арендуемое у жилищных ассоциаций

В Великобритании доля жилого фонда, находящегося в собственности и управлении муниципалитетов, порой достигала 1/3 (при значительных местных и региональных различиях); муниципальный жилищный сектор занимал доминирующие позиции на рынке арендного жилья (в отличие от других стран Западной Европы, где традиционно жилье сдавалось в аренду более широким кругом организаций - частных и некоммерческих). В собственности муниципалитетов на рубеже 80-90-х годов находилось 25% всего жилого фонда Великобритании (наиболее высокая доля среди всех стран Западной Европы).

Первоначально муниципальное жилье было предназначено преимущественно для наиболее обеспеченной части рабочего класса и низших групп среднего класса. Семьи с низкими доходами, как правило, арендовали жилье в частном секторе. В последние два десятилетия во многом под влиянием политики приватизации муниципального жилья происходит маргинализация муниципального жилого фонда - его арендаторами все больше становятся наименее обеспеченные семьи.

Муниципальные власти ныне активно сотрудничают в предоставлении социального жилья с организациями так называемого добровольного жилищного сектора - прежде всего жилищными ассоциациями, которые являются некоммерческими организациями (во второй половине 90-х годов жилищным ассоциациям и местным жилищным компаниям принадлежало 1,2 млн. единиц жилья, т.е. около 1/4 всего сектора социального жилья). Жилищные ассоциации первоначально финансировались центральным и местными правительствами. С 80-х годов они обязаны привлекать для строительства жилья и частные средства, а с конца 80-х годов они получили право брать на себя управление муниципальными домами или становиться их собственниками. Именно с этого времени жилищные ассоциации стали играть важную роль в создании конкурентной среды в секторе социального жилья.

Программа приватизации жилья 80-90-х годов непосредственно касалась жилого фонда муниципалитетов, а также жилищных ассоциаций.

В 1979 г. незадолго до очередных выборов лейбористское правительство ввело определенные ограничения на продажу муниципального жилья: купить его могли лишь квартиросъемщики, более двух лет арендующие это жилье; запрещалась также продажа пустующего муниципального жилья. Этот запрет был снят пришедшим в 1979 г. к власти правительством консерваторов в Законе о жилье 1980 г., который предоставил арендаторам муниципального жилья "право купить" ("right to buy") это жилье.

Данный закон знаменует важную веху в эволюции государственной жилищной политики. Установленное в Законе о жилье 1980 г. "право купить" муниципальное жилье, положившее конец свободе местных властей в сфере продажи муниципального жилья, а также политика уменьшения темпов строительства социального жилья стали средством достижения цели консервативного правительства по увеличению численности собственников занимаемого жилья.

В послевоенный период в Великобритании велась острая дискуссия по проблемам жилищной политики. Политики левого толка считали необходимым увеличить роль государства в жилищной сфере, а правого - дать большую свободу рынку. 80 - 90-е годы оказались временем триумфа сторонников роста влияния рынка на предоставление, финансирование и распределение жилья. Защита интересов частного сектора и содействие увеличению роли рынка традиционно были частью философии консерваторов, однако в эти годы ими была осуществлена прямая попытка по сути дела ликвидировать сектор государственного жилья – путем стимулирования приватизации муниципального жилья его квартиросъемщиками. В 90-е годы, однако, было признано, что приватизация муниципального жилья (в частности, в соответствии с "правом купить") имеет свои ограничения и не должна привести к Полной эрозии муниципального сектора жилья.

Уже в 70-е годы уменьшалась роль местных властей как собственников жилья. В 1987 г. консервативное правительство в своей Белой книге положительно оценило такую тенденцию, отметив, что она должна сопровождаться расширением альтернативных форм владения жильем и выбора квартиросъемщиков. Местные власти должны, по мнению центрального правительства, все больше становиться органами, выполняющими "разрешающие" функции при предоставлении жилья (не обязательно муниципального) всем проживающим на подведомственной местным органам власти территории (12, с. 158).

Проводимая консерваторами политика приватизации означала не только ослабление государственного регулирования арендной платы в частном арендном секторе и сокращение государственных субсидий в секторе социального жилья, но и значительное уменьшение роли государства в строительстве жилья, продажу государственного жилья в частную собственность и рост конкуренции за управление государственным жильем между государственными и частными организациями, предоставляющими жилищные услуги. Основаниями проведения такой политики были приверженность рынку и уверенность в том, что прямое государственное воздействие на рынок жилья не только не обеспечило решения жилищных проблем, но в некоторых случаях и усугубляло их. Консерваторы считали развитие муниципального жилищного сектора (являющегося, по их мнению, "неэффективной бюрократической и патерналистской монополией") неудачным социальным экспериментом.

Жилье, подчеркивают сторонники приватизации, обладает такими характеристиками, которые предопределяют большую экономическую эффективность его частного - в сравнении с государственным - строительства и распределения. С этим, однако, не согласны многие эксперты, отмечающие отсутствие таких преимуществ.

Следует признать, что критика государственной жилищной политики Великобритании сторонниками приватизации небезосновательна. Эта политика оказалась во многом неэффективной. Государственный контроль арендной платы в частном секторе оказал негативное влияние на его развитие. Крупномасштабное строительство в 60-е годы высокоэтажного государственного жилья оказалось весьма дорогостоящим и неудачным мероприятием. Государственный сектор жилья не учитывал местные особенности, развиваясь на основе бюрократической подчиненности центру и единообразия предоставляемых жилищных услуг. Управление государственным жилым фондом часто оставляло желать лучшего.

Все это диктовало необходимость перемен, однако дискуссионным оставался вопрос, в чем они должны состоять - в "уходе" государства и расширении приватизации или в изменении путей осуществления прежней государственной жилищной политики. Если сначала в развернувшихся в стране дебатах доминировали проблемы эффективности и качества, то впоследствии растущее внимание стало уделяться правам квартиросъемщиков, большему учету их запросов, повышению их роли в управлении жильем.

Предлагались два пути изменения ситуации в государственном жилищном секторе. Первый - это децентрализация предоставления жилищных услуг и управления в этой сфере, рост участия квартиросъемщиков в решении жилищных проблем, развитие; самоуправления, в частности на базе кооперативов квартиросъемщиков. Второй - это решение проблем управления муниципальным жилым фондом на базе рыночных отношений развития конкуренции, на чем настаивали политики правого толка.

Пришедшее в 1979 г. к власти консервативное правительство разработало политику в отношении государственного сектора в целом и муниципального жилья в частности, основанную на финансовом контроле, развитии внутренних рынков, более жесткой отчетности, конкурсных торгах, заключении внешних контрактов на выполнение услуг и т.д. После 1988 г. и на протяжении 90-х годов активно проводилась политика так называемого квазирыночного реформирования государственного сектора жилья, развития конкуренции в этой сфере прежде всего на базе усиления роли жилищных ассоциаций, поощрялось повышение роли арендаторов жилья в управлении жилым фондом.

Ведущим же направлением политики консерваторов в жилищной сфере в эти годы было содействие расширению круга собственников занимаемого жилья, прежде всего через приватизации муниципального жилья. При этом центральное правительство руководствовалось не только стремлением обеспечить сокращение государственных расходов, активизацию рыночных отношений в жилищной сфере, рост участия семей в решении проблем управления жилищной сферой, но и политическими и идеологическими соображениями. Оно рассчитывало, как уже отмечалось, за счет расширения приватизации муниципального жилья и уменьшения участия муниципалитетов в предоставлении жилищных услуг ограничить роль местных властей в жилищной сфере. На это были направлены, в частности, такие меры, как лишение местных властей свободы действий при продаже муниципального жилья, требование обязательного перевода значительной часть получаемых от продажи муниципального жилья средств в бюджет центрального правительства и т.д. После 1987 г. жилищная политика ёо многом определялась негативной по своей сути целью уменьшения роли местных органов власти в жилищной сфере (в частности, центральное правительство Принимало меры, призванные не допустить строительство нового жилья местными властями).

Однако правительству пришлось отказаться от своей цели ликвидировать или, по крайней мере, сократить до минимума сектор муниципального жилья. На местных властях и ныне продолжает лежать основная ответственность за обеспечение социальным жильем бездомных, а также малоимущих семей (эту функцию они выполняют совместно с жилищными ассоциациями). Но поскольку указанные группы - это беднейшая часть общества, данная тенденция усиливает "остаточную" роль муниципалитетов в жилищном секторе, "маргинализует" муниципальный жилой фонд.

§2
Законодательная база и динамика приватизации жилья в 80-90-е годы

Закон о жилье 1980 г. предусматривал право квартиросъемщиков купить свое жилье на льготных условиях, гарантию владения жильем тем квартиросъемщикам, которые прожили в нем не менее трех лет, а также права управления им. Этот закон обязал местные власти следовать единой процедуре обеспечения права купить муниципальное жилье его арендаторами при жестком контроле со стороны министерства, ведающего вопросами жилищной политики. Право купли муниципального жилья предоставлялось только тем, кто арендовал данное жилье не менее трех лет. При покупке жилья предоставлялась 33%-ная скидка, а также скидка в размере 1% за каждый прожитый сверх необходимого трехлетнего минимума год (при этом скидка не могла превышать 50%). Если жилье перепродавалось в течение пяти после лет после его покупки, то предполагалось возмещение части скидок. Закон предусматривал право закладывать свое жилье и давал потенциальным покупателям двухлетний срок для приобретения жилья по первоначальной цене при условии внесения взноса в размере 100 ф.ст. Была также введена свободная схема продажи для тех, на кого не распространялось "право купить". Следствием принятия закона стал резкий рост продаж муниципального жилья -почти в 2,5 раза за 1980-1982 гг. (с 81 485 до 201 880) (11, с. 131).

Закон 1980 г. предоставил и некоторым арендаторам жилищных ассоциаций право купить его. Однако номинально подпадая под законодательство о "праве купить", многие арендаторы жилищных ассоциаций не могли приобрести жилье из-за неприбыльного статуса большинства этих ассоциаций. Принятые в 80-е годы законы о жилье предусматривали предоставление таким квартиросъемщикам денежных субсидий для покупки жилья в частном секторе. Кроме того, квартиросъемщикам муниципального жилья была облегчена его покупка - за счет введения в 1983 г. схем "совместной собственности" (shared ownership). Закон о жилье 1996 г. предоставил большему числу квартиросъемщиков жилищных ассоциаций право купить со скидкой арендуемое ими жилье.

В первые годы после принятия Закона 1980 г. некоторые муниципалитеты, которых не устраивал обязательный характер продажи муниципального жилья, оказали значительное сопротивление осуществлению положений этого закона и даже оспаривали (правда, безуспешно) политику "права купить" в судах. Министерство окружающей среды, отвечающее в Великобритании за жилищную политику, одержало победу в судебных разбирательствах. Несмотря на сложное экономическое положение (страна только начала выходить из самого глубокого после Второй мировой войны экономического кризиса), большое число квартиросъемщиков воспользовались предоставленным им правом купить муниципальное жилье. Это свидетельствует о том, что Закон 1980 г. создал условия для таких покупок. После поражения на выборах 1983 г. даже лейбористская партия перестала выступать против "права купить" в принципе. Успех первых лет приватизации жилья в соответствии с "правом купить" способствовал значительному росту популярности правительства консерваторов, возглавляемого М.Тэтчер.

К 1983 г., однако, рост продаж муниципального жилья стал замедляться. Это было связано с уменьшением предложения привлекательного жилья и сокращением численности квартиросъемщиков, имеющих средства для его приобретения. В Законах о жилье 1984, 1985 и 1986 гг. были предусмотрены меры по стимулированию продаж муниципального жилья. Необходимый срок проживания в выкупаемом жилье был уменьшен с трех до двух лет, максимальная скидка при продаже жилья была увеличена до 60% (для квартиросъемщиков, арендующих жилье в течение 30 и более лет). Штраф за досрочную перепродажу жилья был уменьшен.

К 1986 г., в соответствии с Законом 1980 г., было продано 1 млн. единиц муниципального жилья, что содействовало росту доли собственного жилья в общем жилом фонде. Ожидалось, что в результате приватизации муниципального жилья эта доля возрастет до 80-90% (1, с.581). Несмотря на очевидный успех, и в правительстве, и вне его росло осознание того факта, что Приватизация муниципального жилья (через осуществление "права купить") создает больше проблем, чем предполагалось. Относительные размеры такой приватизации были все же невелики (1 млн. единиц жилья - это лишь около 1/6 всего государственного жилого фонда). Даже если бы первоначальные темпы приватизации жилья и не снижались, то все равно она могла быть завершена лишь к 2015 г. Однако довольно быстро стало очевидно, что первоначальные темпы приватизации жилья не удастся сохранить. Если в 1982 г. было продано более 200 тыс. единиц жилья, то в 1986 г. - в 2 раза меньше.

После 1986 г. продажа муниципального жилья вновь стала увеличиваться — в результате резкого улучшения ситуации с занятостью и возросших ожиданий квартиросъемщиков получить доход за счет операций на рынке жилья в период бума конца 80-х годов.

В Законе о жилье 1988 г. была сделана попытка еще больше облегчить покупку жилья в муниципальном секторе путем введения схемы "от аренды к ипотеке" (rent to mortgage scheme). Данная схема, впервые апробированная в Уэльсе, Шотландии и ряде городов Англии, позволяла арендаторам "конвертировать" их арендную плату за жилье в платежи по ипотечному кредиту и получить скидку при оценке стоимости жилья. Остаточная стоимость жилья, т.е. стоимость за вычетом скидок и платежей по ипотечному кредиту, должна учитываться как задолженность государству, которую следует погасить после продажи соответствующего жилья. Эта схема была выгодна в периоды роста цен и высоких процентных ставок; как только оба эти фактора изменились, потенциальная привлекательность данной схемы уменьшилась. Тем не менее в 1993 г. правительство ввело эту новую схему (ориентирующуюся на 1,25 млн. арендаторов муниципального жилья, не получающих льгот по оплате жилья) по всей стране.

Надежды, возлагаемые на эту схему, не оправдались, из-за того, что уровень скидок был ниже, чем предусмотренный "правом купить", а также в результате неблагоприятной ситуации на рынке жилья. Результаты приватизации жилья по этой схеме оказались весьма скромными. Ожидается, что и в будущем она не станет популярной. Приватизация в соответствии с "правом купить" останется гораздо более привлекательным вариантом.

С 1990 г. продажи муниципального жилья снова начали снижаться: если в 1989 г. было продано более 187 тыс. единиц жилья, то в 1980 г.- 145,4 тыс., в 1991 г. - 80,1 тыс., в 1992 г. - 72 тыс., в 1993 г. - 74,7 тыс. (11, с. 131). Указанное снижение частично объясняется экономическим спадом и резким ухудшением ситуации на рынке недвижимости в начале 90-х годов, а также дальнейшим уменьшением как числа квартиросъемщиков, имеющих право на покупку арендуемого ими жилья, так и количества подходящего для продажи жилья в муниципальном секторе. Крах рынка недвижимости начала 90-х годов поставил под угрозу продолжение политики правительства по расширению числа собственников жилья. За год, прошедший после прихода в мае 1997 г. к власти лейбористского правительства Т.Блэра, было продано всего 40 тыс. единиц муниципального жилья.

Право квартиросъемщиков покупать арендуемое ими муниципальное жилье было провозглашено как одно из крупнейших достижений консервативных правительств в период 80-90-х годов. За это время для стимулирования процесса приватизации несколько раз увеличивался уровень скидок при продаже жилья; было также предоставлено право на покупку части жилья (part purchase), право на совместное владение (shared ownership) и на получение ипотечного кредита для покупки жилья. Всего в соответствии с "правом купить" было приватизировано более 1,5 млн. единиц жилья. На объем продаж жилья влияло состояние рынка жилья и экономики в целом. Во время жилищного бума продажи жилья увеличивались (в 1989 г. они составляли более 187 тыс.), во время спада они уменьшались (до 72 тыс. в 1992 г.). В последующие годы они значительно уменьшились.

В 80-х - первой половине 90-х годов приватизацией была охвачена 1/4 муниципального жилого фонда (11,с.129). Приватизация 1,5 млн. единиц муниципального жилья обеспечила примерно 35% роста числа жилищ, находящихся в собственности жильцов (65% такого роста было обеспечено за счет нового строительства жилья в частном секторе). В итоге к 1995 г. 67,1% жилого фонда Велико­британии принадлежало жильцам-собственникам (см. табл. 1).

Реформы в жилищной сфере Великобритании в 80-е-90-е годы приватизацией государственного жилья не ограничились. Государство также стимулировало активизацию конкуренции в предоставлении жилищных услуг, в частности, между муниципалитетами и жилищными ассоциациями. Параллельно происходили значительные изменения в организации управления муниципальным сектором жилья (в том числе на базе повышения роли квартиросъемщиков), в его структуре, финансировании, механизме осуществления жилищного обслуживания. Остановимся подробнее на некоторых из этих изменений.

§3
"Коллективная приватизация" и конкуренция в муниципальном секторе жилья

Реформирование государственного жилищного сектора Великобритании осуществлялось в 80 - 90-е годы по нескольким направлениям.

Первое - это рассмотренная выше индивидуальная приватизация муниципального жилья на льготных условиях.

Второе - диверсификация предоставления жилищных услуг, развитие конкуренции в этой сфере. Муниципалитеты все больше становятся органами, не предоставляющими услуги, а разрешающими их предоставление. Темпы таких изменений в разных муниципалитетах неодинаковы, они во многом зависят от размеров муниципального жилого фонда и политической ориентации местных властей. Этот процесс набирает скорость, и местные власти вынуждены конкурировать с жилищными ассоциациями и частным сектором за предоставление услуг по управлению их жилым фондом. С этими сдвигами связаны и изменения в финансировании и финансовой базе местных жилищных органов.

Третье направление - это увеличение роли квартиро­съемщиков в управлении жилым фондом на основе утверждения принципов "консюмеризма" и "коллективизма"[3]. "Консьюмеристский" подход предполагает лучший учет местными властями потребностей квартиросъемщиков, "коллективистский" -наделение квартиросъемщиков полномочиями принятия решений относительно объема предоставляемых им жилищных услуг или выхода из-под контроля местных властей (на базе так называемой коллективной приватизации),

В 80 - 90-е годы увеличение роли квартиросъемщиков осуществлялось несколькими путями.

Во-первых, были введены механизмы, повышающие отчетность местных жилищных органов перед своими квартиросъемщиками. Режим "оценки деятельности" для квартиросъемщиков муниципального жилья (performance measurement regime to tenants) был установлен после принятия Закона 1989 г. о местном правительстве и жилье, в соответствии с которым местные жилищные органы Англии и Уэльса должны в обязательном порядке предоставлять отчет о результатах управления жилым фондом каждому квартиросъемщику; состав информации, содержащейся в отчете, определяется министром, ведающим жилищной политикой. Одновременно муниципальные квартиросъемщики получили возможность участвовать в процессе принятия решений в сфере управления жильем.

Во-вторых, арендаторам была предоставлена возможность управлять собственным жильем, оставаясь квартиросъемщиками муниципального жилья на базе управленческих кооперативов квартиросъемщиков (tenant management co-ops) или советов по управлению микрорайонами (estate management boards).

В-третьих, квартиросъемщики получили возможность менять домовладельца в рамках программ так называемой коллективной приватизации.

В Великобритании "коллективная приватизация" проводилась, в частности, в рамках программы "Крупномасштабные добровольные перемещения" - Large scale voluntary transfers (далее - LSVT). Осуществлению этой программы содействовало принятие Закона 1980 г. Местные власти могли передать часть своего жилого фонда жилищным ассоциациям или частным домовладельцам. Закон 1985 г. разрешил местным властям передавать все или значительную часть принадлежащего им жилья, сданного в аренду, другому домовладельцу - при согласии большинства квартиросъемщиков. До 1988 г. количество жилья, перешедшего к другому владельцу в рамках этой программы, было небольшим. В период до середины 90-х годов оно составило примерно 20 тыс. жилищ в год; всего к 1995 г. соответствующий показатель достиг примерно 180 тыс. (11, с.135). Коллективной приватизацией в рамках этой программы к середине 90-х годов был охвачен жилой фонд 26 муниципалитетов. К концу 90-х годов было зафиксировано 60 случаев продажи муниципального жилого фонда жилищным ассоциациям и местным жилищным компаниям.

Закон о жилье 1988 г. дал новый импульс развитию коллективной приватизации. Этот закон предусматривал меры, направленные на расширение процесса приватизации муниципального жилья путем предоставления его квартиросъемщикам права коллективного перехода к другому собственнику жилья на базе программ "Выбор квартиросъемщиков" - Tenants' choice (далее - ТС) и "Трастов действия в защиту жилья" -Housing action trusts (далее - НАТ).

В соответствии с программой ТС инициатива по смет владельца муниципального жилья могла исходить от потенциальной нового домовладельца или от самих квартиросъемщиков.

Программа НАТ дала возможность центральному правительству осуществлять ремонт пришедших в негодность муниципальных домов (в случае отсутствия соответствующей инициативы со стороны местных властей или квартиросъемщиков). Впоследствии такое жилье могло быть передано новому домовладельцу. Вопреки ожиданиям правительства, соответствующие пилотные схемы встретили сопротивление квартиросъемщиков, которые опасались роста арендной платы в случае перехода жилья в руки частного домовладельца. Поэтому впоследствии было предусмотрено, что отремонтированное жилье может быть возвращено местным властям. При разработке программы НАТ правительство одобрило подход, учитывающий опыт корпораций городского развития, исходящих из того, что решение некоторых наиболее острых проблем муниципального жилого фонда может быть достигнуто только на базе вмешательства частного сектора.

Первоначально правительственная концепция этой программы предполагала преобразование отдельных муниципальных микрорайонов (estates) в тресты, которые должны осуществить их обновление и последующую продажу другим владельцам (но не местным властям). Уже во время прохождения этого Закона в парламенте сама эта концепция была фундаментально изменена. В качестве потенциальных участников программы НАТ были определены 18 микрорайонов в шести муниципалитетах. Это вызвало серьезные возражения со стороны квартиросъемщиков и палаты лордов. Квартиросъемщики были недовольны тем, что с ними не проконсультировались, и тем, что не была предусмотрена возможность вернуться к прежнему владельцу (местным органам власти). В итоговом варианте закона предусматривались учет мнения квартиросъемщиков и возможность их возврата к прежнему владельцу арендуемого ими жилья - местным органам власти.

Программы ТС и НАТ не принесли заметного успеха, первоначальные их цели не были достигнуты. При разработке программ коллективной приватизации муниципального жилья правительство, видимо, неправильно оценило предпочтения квартиросъемщиков муниципального жилья. Принятие Закона 1988 г. последовало вслед за третьей по счету победой консерваторов во главе с М.Тэтчер на выборах и индивидуальной приватизацией более 1 млн. единиц муниципального жилья. Достижения программ коллективной приватизации были гораздо скромнее, чем индивидуальной - так, к середине 90-х годов в соответствии с НАТ было зафиксировано лишь три случая коллективного перехода муниципального жилья к другому собственнику, причем в двух случаях имел место не отказ от муниципального жилья, а переход к другому собственнику (в частности, к жилищной ассоциации) как средство обеспечения финансирования, необходимого для ремонта и восстановления жилого фонда.

В итоге правительство добилось успеха в стимулировании участия квартиросъемщиков, по крайней мере с точки зрения "консьюмеристского" подхода, о чем свидетельствуют результаты опросов квартиросъемщиков и рост числа ассоциаций квартиросъемщиков. Однако более формальные, "коллективистские" формы участия (управленческие кооперативы квартиросъемщиков и пр.) оказались менее успешными.

Целью программ ТС и НАТ было расширить возможности выбора и повысить отчетность домовладельцев перед своими квартиросъемщиками, а также значительно уменьшить роль муниципальных властей как владельцев жилья. Однако механизмы этих программ в их первоначальном виде, по сути дела, не были введены. Главная причина этого заключалась в том, что квартиро­съемщики не соглашались на смену домовладельца, особенно не устраивала их перспектива становиться квартиросъемщиками частных домовладельцев. Кроме того, лишь немногие частные домовладельцы или жилищные ассоциации были заинтересованы в таких программах. Главным и, безусловно, положительным результатом этих программ было то, что угроза потенциальной конкуренции заставила местные органы власти осуществлять дополнительные усилия по совершенствованию управления муниципальным жилым фондом, лучшему учету запросов жильцов.

Более успешными оказались упоминавшиеся выше программы добровольной передачи муниципалитетами всего или части своего жилого фонда (после одобрения квартиросъемщиками) обычно специально создаваемой для этого жилищной ассоциации. К середине 90-х годов 20 муниципалитетов осуществили такую передачу.

Эти и другие механизмы, обеспечивающие рост конкуренции, повышение отчетности и эффективности управления остающегося в собственности муниципалитетов жилого фонда (к ним относятся обязательная публикация муниципалитетами "индикаторов деятельности", их участие в обязательных конкурсных конкурентных торгах на выполнение основных функций управления жилым фондом, передача части этих функций квартиросъемщикам), способствовали  значительным изменениям в функционировании муниципального сектора жилья.

§4
Приватизация и финансирование жилищной сферы

Влияние приватизации муниципального жилья на государственные жилищные расходы является сложным и многоплановым. Общая стоимость продаж муниципального жилья зависит от количества проданного жилья, динамики цен на жилье и уровня скидок, предоставляемых при его продаже квартиросъемщикам. Эти скидки уменьшают доходы местных пастей от приватизации. Продажа муниципального жилья квартиросъемщикам обеспечивает поступление денежных средств местным властям, которые включают первоначальные взносы, необходимые для получения "права купить", взносы тех, кто пользуется ипотечным кредитом местных властей, платежи по этим кредитам и поступления средств от квартиросъемщиков, которые прибегли к получению ипотечного кредита в частном секторе.

Продажа муниципального жилья приводит к потере доходов местных властей от возможной сдачи его в аренду, но при этом уменьшаются расходы местных властей на управление и содержание своего жилого фонда.

Переход от аренды муниципального жилья к владению жильем на правах собственности уменьшает число домохозяйств, имеющих право на получение различных скидок по уплате арендной платы -жильцы-собственники своего жилья не имеют права на такого рода поддержку. Но при этом увеличивается число домохозяйств, имеющих право на помощь в получении ипотечного кредита, предоставляемую безработным, и на налоговые льготы в связи с уплатой процентов по ипотечному кредиту.

В 80 - 90-е годы уровень арендной платы в муниципальном секторе приблизился к рыночному. Приближение платы за арендуемое в муниципальном секторе жилье к рыночному уровню приводит к росту доходов местных властей, но при этом увеличивает и их расходы по предоставлению различных скидок по арендной плате тем квартиросъемщикам, которые не в состоянии оплачивать возросшую плату за арендуемое жилье.

По оценкам английских специалистов, поступления средств от продажи государственного жилья (значительная часть которых явилась результатом реализации "права купить") в 1979-1980 гг. составили 472 млн.ф.ст., а в 1987-1988 г. в 3,6 раза больше - 1702 млн.ф.ст. (11, с. 138,139). За период начала 80-х-начала 90-х годов от продажи муниципального жилья в Великобритании было получено 28 млрд.ф.ст.

Расходы местных властей на жилье определяются в рамках национальной жилищной программы (Housing investment program -HIP). В 80-е годы общая сумма средств, предоставляемых центральным правительством местным властям в рамках этой программы, определялась с учетом ожидаемых поступлений от продажи муниципального жилья, т.е. величина субсидий центрального правительства была меньшей, чем в отсутствие приватизации. Реальные размеры поступлений от приватизации муниципального жилья оказались большими, чем рассчитывало правительство. Такое превышение стало следствием более высокого, чем ожидалось, уровня продаж, а с середины 80-х годов - увеличения доли частного ипотечного кредитования.

Местные власти не могли по своему усмотрению расходовать средства от продажи муниципального жилья. Первоначально в дополнение к поступающим от центрального правительства средствам на осуществление жилищных программ местные власти могли использовать 50%, а с 1987 г. - только 20% средств от продажи муниципального жилья. Остальные средства должны находиться на счетах муниципалитетов, а проценты по ним использоваться для покрытия текущих расходов. Таким образом, уменьшилась потребность в субсидиях центрального правительства для покрытия дефицита бюджетов местных органов власти. Местным органам власти не разрешалось использовать доходы от приватизации на строительство новых жилых домов.

Прямым следствием продажи муниципального жилья стало сокращение капитальных расходов центрального правительства на жилищную программу и текущих субсидий центрального правительства местным властям. За 1980-1994 гг. соответствующие расходы уменьшились на 14 млрд.ф.ст. (11, с.139). Субсидии центрального правительства на жилищные программы местных властей упали с 1719 млн.ф.ст. в 1980-1981 гг. до 554 млн.ф.ст. в 1992-1993 гг.

Результатом этих изменений стало снижение расходов местных органов власти на жилье и рост арендной платы. Так, капитальные затраты муниципалитетов на строительство нового жилья в Англии упали с 2704 млн.ф.ст. в 1979-1980 гг. до 197 млн.ф.ст. в 1992-1993 гг. Снижение государственных субсидий и кредитов центрального Правительства местным властям сопровождалось ростом арендной платы за жилье: плата за арендуемое жилье выросла за 1980-1992 гг. с 7.71 ф.ст. в неделю до 30,65 ф.ст. (в результате ее доля в среднем |работке мужчин почти удвоилась).

Процесс приватизации затронул и жилищные ассоциации, которые быстро утрачивают свое привилегированное положение в жилищной сфере, основанное на преимущественно государственном их финансировании. Закон о жилье 1988 г. ввел новый финансовый режим для жилищных ассоциаций. Отныне они должны были обеспечивать получение на рынке примерно 1/3 объема финансовых средств, необходимых для строительства жилья. С конца 80-х до конца 90-х годов жилищные ассоциации и жилищные компании (последние были созданы в соответствии с Законом о жилье 1996 г.; с их помощью местные власти привлекают частные инвестиции в сферу социального жилья) смогли аккумулировать более 13 млрд. ф.ст. частных средств (что помогло компенсировать значительное сокращение государственного финансирования социального жилья в этот период). Частное финансирование привело к увеличению арендной платы в этом секторе (ранее государство сдерживало ее рост).

В 80-90-е годы правительство предпринимало меры, стимулирующие муниципалитеты и жилищные ассоциации экономить издержки на управление жилым фондом и его содержание. В 1992 г. была введена практика обязательного проведения конкурсных торгов (compulsory competitive tendering - CCT) на осуществление функций по управлению муниципальным жилым фондом. Введение конкурсных торгов обеспечило снижение высоких затрат на осуществление этих функций. Однако следует учитывать, что для проведения тендеров необходимы определенные затраты, кроме того, такая практика может оказать негативное влияние на качество предоставляемых услуг. Практика заключения внешних контрактов на оказание жилищных услуг (contracting out) может привести к тому, что качество услуг будет принесено в жертву рыночным силам, которые на первое место ставят издержки, а не интересы потребителей.

Центральное правительство сильно "продвинуло" муниципальный сектор жилья по пути осуществления жесткого учета затрат, содействовало развитию конкуренции за предоставление жилищных услуг населению между муниципальными жилищными службами и другими организациями. Муниципальный жилищный сектор подвергся довольно значительному реформированию в направлении маркетизации, хотя все большее число потребителей его услуг нуждаются в государственной помощи для аренды жилья в нем. Такое решение проблемы приватизации муниципального сектора, Видимо, удовлетворило центральное правительство, хотя ранее, как отмечалось выше, оно стремилось к тому, чтобы местные власти полностью отказались от роли собственников жилья.

§5
Влияние приватизации на предложение жилья

Приватизация муниципального жилья оказывает влияние на его предложение - количество, качество и возможность выбора жилья.

Строительство жилья в Великобритании в 70 - первой половине 90-х годов снижалось (в 1971 г. было построено 288,6 тыс. единиц жилья , в 1981 г. - более 206,5 тыс., в 1992 г. - 179,6 тыс., в 1993 г. - более 182,2 тыс. ; в 1996 г. объем строительства несколько увеличился - до 196,6 тыс. единиц жилья) (см. табл. 2). При этом общий жилой фонд за 1974-1995 гг. увеличился - с 19,6 млн. до более чем 24,4 млн. единиц жилья ) (11, с. 149; 14, с. 142). Размеры жилого фонда (число единиц жилья) в Великобритании превышают число семей (домохозяйств) - в 1984 г. такое превышение составило 1 млн в 1989 г. - 0,9 млн., в 1992 г. - 0,8 млн. (11, с.147).

Таблица 2  Строительство жилья в Великобритании

Год

 

Всего

Построено

 

Частным

 сектором

 

Жилищными

ассоциациями

 

Государством

 

1971

 

288 603

 

52166

 

22779

 

113658

 

1979

 

251695

 

143 949

 

18055

 

89691

 

1980

 

241 986

 

131 974

 

21422

 

88590

 

1985

 

207481

 

163 395

 

13664

 

30422

 

1990

 

190970

 

166 655

 

17353

 

17879

 

1993

 

182261

 

144604

 

34409

 

3248

 

1996

 

196600

 

-

 

-

 

-

 

Превышение числа жилищ над числом семей (домохозяйств] объясняется тем, что часть домохозяйств оказывается неучтенными е переписи, часть предназначенного для сдачи в аренду жилья пустует, а также наличием значительного количества загородного жилья и пр. Такое превышение в 70-80-е годы, как следует из вышеприведенных данных, уменьшилось, что частично объясняется ростом эффективности использования жилья в арендных секторах. По некоторым данным, число единиц незанятого муниципального жилья, предназначенного для сдачи в аренду, снижается. При этом количество второго жилья и загородных домов увеличивается.

Приватизация жилья содействовала значительным изменениям в жилищном строительстве - жилье все больше строится не государством, а частным и так называемым добровольным (жилищные ассоциации и пр.) секторами, при этом в финансировании добровольного сектора уменьшается доля государственных и растет доля частных средств. За 1980-1997 гг. государственные капиталовложения в жилищное строительство уменьшились более чем в 2 раза. Если в 1971 г. в Великобритании частным сектором было построено 52 166 жилищ (18,1% общего объема строительства), жилищными ассоциациями - 22 779 (7,9%), а всем государственным сектором - 113 658 (39,4%), то в 1993 г. соответствующие показатели составили 144 604 (79,3%), 34 409 (18,9%) и 3248 (1,8%) (подсчитано по данным табл. 2). Жилищные ассоциации ныне стали доминировать в строительстве социального жилья, при этом местные власти увеличили свои капитальные затраты на ремонт оставшегося у них жилого фонда.

Результатом проводимой в 80-е годы жилищной политики, считают английские эксперты, вполне может стать рост нехватки жилья. Уменьшение строительства жилья государством и рост его строительства в частном секторе приводят к тому, что динамика строительства жилья во многом определяется экономическим циклом, а не изменением потребности в жилье.

В Великобритании уже давно ведутся дискуссии о том, какой сектор - государственный или частный - обеспечивает жилье лучшего качества. И в том, и в другом секторе имеется жилье и отличного, и плохого качества. Поэтому переход в предоставлении жилья от государственного к частному сектору не обязательно приведет к повышению качества жилья.

Качество жилья определяется многими компонентами. Некоторые экономисты утверждают, что частное предоставление жилья в рамках свободного конкурентного рынка должно обеспечить возможность широкого выбора жилья, соответствующего запросам потребителя, по наиболее низкой цене. На самом деле это утверждение более применимо к обычным потребительским товара» и услугам, широко продаваемым на рынке, чем к жилью. Покупка жилья (или заключение соглашения об аренде) происходит нечасто и требует значительных финансовых ресурсов. Трансакционные издержки и издержки по поиску жилья весьма велики. Для принятия решения о покупке (или аренде) жилья кроме цены (или арендной платы) необходимо оценить многие его характеристики (размеры планировка, текущие издержки по содержанию, соседство доступность и качество основных услуг в данной местности, наличие возможностей отдыха и занятости и пр.), некоторым из них весьма трудно дать количественную оценку.

По некоторым данным, после приватизации муниципального жилья его качество улучшается (в сравнении с жильем, оставшимся под контролем местных властей). Эти и другие данные свидетельствуют, что у собственников жилья появляется возможность повысить его качество за счет благоустройства. Однако не исключено, что таких же результатов можно добиться и в арендном секторе в результате существенного увеличения участия арендаторов жилья в управлении им.

Качество жилья может снижаться из-за происходящей (по мере расширения приватизации) маргинализации муниципального сектора. Остающееся у муниципалитетов жилье все чаще предоставляется малообеспеченным слоям населения (семьям с одним родителем, представителям национальных меньшинств и пр.), которые не в состоянии приобрести жилье в собственность. Низкая зарплата, высокий уровень безработицы, зависимость от государственных пособий и отсутствие перспектив занятости и улучшения материального положения не дает возможность большинству арендаторов - маргиналов муниципального жилья не только улучшать, но и просто поддерживать качество снимаемого ими жилья на прежнем уровне. Аренда муниципального жилья окончательно теряет престиж, а само оно стало все больше рассматриваться как второсортное.

Приватизация муниципального жилья, осуществленная со скидками, дала, как отмечалось выше, возможность многим новым домохозяйствам стать собственниками. При этом предложение жилья, сдаваемого в аренду, сократилось, уменьшилось его количество, снизились качество и разнообразие.

Влияние приватизации на доступность аренды жилья можно охарактеризовать следующим образом. По мере сокращения строительства в муниципальном секторе количество нового жилья, сдаваемого в аренду, в 80-е годы значительно уменьшилось, большая часть сдаваемого в аренду муниципального жилья сдается повторно.

К началу 90-х годов продажа муниципального жилья не оказала значительного влияния на предложение жилья, сдаваемого в аренду. Это стало результатом, в частности, низкой текучести арендаторов жилья.

Влияние продаж муниципального жилья на сдачу оставшегося у муниципалитетов жилого фонда в аренду ощутится в первом десятилетии XXI в. по мере того, как у квартиросъемщиков естественным образом закончится срок аренды. По прогнозам, сокращение размеров принадлежащего местным властям жилого арендного фонда будет сопровождаться уменьшением количества жилья, сдаваемого в аренду жилищными ассоциациями. Маловероятно, считают английские эксперты, что частный арендный сектор сможет компенсировать указанное выше сокращение (11, с.153).

§6
Приватизация жилья и благосостояние семей

Рост числа собственников жилья приводит не только к указанным выше отраслевым и макроэкономическим последствиям (среди последних, кроме рассмотренных выше в данной главе, можно отметить рост чувствительности потребительских расходов к изменениям ставок по ипотечному кредиту и колебаниям цен на жилье; увеличение потенциального спроса на товары и услуги, связанные с жильем). Ощутимы и микроэкономические последствия приватизации жилья, т.е. изменения финансового положения, экономического поведения, образа жизни и т.д. отдельных семей.

Чтобы оценить влияние приватизации жилья на благосостояние семей, необходимо знать, какой тип жилья -собственное или арендуемое - предпочитают английские семьи.

Данные проведенных в Великобритании обследований свидетельствует о росте популярности владения жильем на правах собственности (см.: 11, с. 142). Среди преимуществ проживания в собственном жилье - финансовые выгоды (в долгосрочной перспективе выплаты по ипотечному кредиту, взятому на покупку жилья, оказываются меньшими, чем суммарная арендная плата за снимаемое жилье; существуют перспективы получения дохода от операций на рынке жилья; собственное жилье может быть завещано), возможность распоряжаться жильем по собственному усмотрению, осуществлять его перепланировку по своему вкусу, а также определенный статус, обеспечиваемый наличием собственного жилья. В качестве недостатков аренды в муниципальном секторе жилья отмечаются финансовые потери (выплата арендной платы, размеры которой растут гораздо быстрее, чем заработная плата, рассматривается как потеря денежных средств), неэффективность управления и содержания муниципального жилья, ограниченные возможности его отделки по своему вкусу и др.

Следует отметить, что предпочтение того или другого типа жилья с течением времени меняется в зависимости от состояния жилого фонда, финансового положения семей, методов управления жилым фондом, а также от экономической и политической ситуации в стране. 1,5 млн. арендаторов муниципального жилья, реализовав в 80-е - первой половине 90-х годов свое "право купить" его, наглядно продемонстрировали предпочтение, отдаваемое ими проживанию в собственном жилье.

Выгоды для домохозяйств от приватизации муниципального жилья в период 80-х годов оказались значительными. Они заключались в немедленном выигрыше в размере до 70% стоимости жилья в результате скидок, предоставляемых при его покупке (в среднем они составляют примерно 43%), ожидаемому в будущем доходу за счет роста цен на жилье в реальном выражении и т.д. Даже гели не учитывать быстрого роста арендной платы за жилье, эти выгоды являются весьма существенными.

Большинство квартиросъемщиков муниципального жилья, приватизировавших его до 1986 г., получили значительные финансовые выгоды, прежде всего в виде скидок, предоставляемых при его покупке, и доходов от операций на рынке жилья. Те же, кто приватизировал муниципальное жилье после 1986 г., могли и не получить таких больших финансовых выгод. Приватизировавшие муниципальное жилье в условиях бума цен на него в 1988-1989 гг., оказались к 1995 г. в худшем финансовом положении, чем то, в каком они были бы, если остались бы его арендаторами.

§7
Социальные последствия и перспективы приватизации жилья

Приватизация и сопутствующие ей структурные изменена в муниципальном секторе жилья осуществлялись в 80 - 90-е годы, как показано выше, по нескольким направлениям: индивидуальная приватизация прежде всего на базе предоставления квартиросъемщикам муниципального жилья права купить это жилье на льготных условиях (все больше квартиросъемщиков жилищных ассоциаций также получили право приватизировать арендуемое ими жилье); диверсификация предоставления жилищных услуг, в результате которой местные власти вынуждены конкурировать за предоставление услуг по управлению их жилым фондом с жилищными ассоциациями и частным сектором; увеличение роли квартиросъемщиков в управлении жилым фондом (в частности, на базе так называемой коллективной приватизации).

Следствием приватизации жилья стало увеличен* численности собственников жилья, их доли среди различных социально-экономических групп населения (см.табл. 3), а также удельного веса собственного жилья в общем жилом фонде сокращение финансовой помощи центрального правительства муниципалитетам на осуществление местных жилищных программ, уменьшение расходов муниципалитетов на жилищное строительств и объема нового строительства в этом секторе, рост арендной плат за жилье, а также изменения в организации жилищного обслуживания.

Продажа муниципального жилья, осуществленная со скидками, дала возможность многим новым домохозяйствам стать собственниками жилья. За 1979-1993 гг. доля собственников жилья среди всех социально-экономических групп населения Великобритании увеличилась (см. Табл. 3).

Таблица 3(1, с. 153)

Доля собственников жилья среди различных социально-экономических групп населения Великобритании

Группа

 

1979г.

 

1993 г.

 

Специалисты

 

86

 

90

 

Наниматели И управляющие

 

78

 

89

 

Служащие среднего уровня

 

70

 

83

 

Служащие низшего уровня

 

56

 

67

 

Квалифицированные рабочие

 

47

 

72

 

Неквалифицированные рабочие

 

19

 

42

 

Экономически неактивное население

 

*

55

 

Все группы

 

52

 

67

 

* - нет данных

Особенно заметный рост доли собственников своего жилья отмечался среди рабочих. В результате значительно уменьшился разрыв между специалистами и управляющими, с одной стороны, и рабочими - с другой, по удельному весу собственников занимаемого жилья (хотя он все же остается довольно большим). Это, в частности, свидетельствует о том, что правительство обеспечило такие условия приватизации жилья, которые сделали ее доступной и менее обеспеченным слоям населения.

Часто высказывается предположение, что энергичное осуществление программы приватизации жилья в Великобритании в последние два десятилетия XX в. было обусловлено прежде всего политическими причинами (11, с. 140). Нет тем не менее достаточно убедительных доказательств того, что вслед за приватизацией муниципального жилья произошло, например, изменение политических симпатий населения (рост поддержки консерваторов, уменьшение поддержки лейбористов). Хотя успехи первых лет приватизации муниципального жилья в начале 80-х годов, безусловно, содействовали увеличению популярности правительства консерваторов, есть лишь отдельные свидетельства прямой причинной связи между переходом от аренды муниципального жилья к его приватизации и соответствующим изменением политических предпочтений.

Очевиден противоречивый характер социальных и экономических последствий приватизации муниципального жилья в Великобритании. С одной стороны, приватизация привела к расширению прав многих граждан как потребителей услуг жилищного сектора и совершенствованию управления жилым фондом, а с другой - содействовала значительному ухудшению качества муниципального жилья, росту арендной платы Приватизировали муниципальное жилье в первую очередь обеспеченные его арендаторы. Расширение приватизации создало реальные трудности для малоимущего населения, не имеющего средств для покупки муниципального жилья.

Приватизация государственного жилья затруднила функционирование муниципальных жилищных служб. Объем муниципального жилищного фонда уменьшился, его структура ухудшилась, поскольку продавалось обычно самое хорошее жилье. В результате сократились возможности местных властей учитывать потребности остающихся и потенциальных арендаторов муниципального жилья.

Права 1,5 млн. квартиросъемщиков муниципального жилья, осуществивших предоставленное им "право купить" это жилье, заметно расширились. Перечень прав и возможностей, доступных квартиросъемщикам муниципального жилья, также значительно вырос. Хотя масштабы так называемой коллективной приватизации (в рамках программ ТС и НАТ) были ограниченными, предоставление квартиросъемщикам прав на такую приватизацию вынудило местные власти уделять больше внимания учету запросов квартиросъемщиков муниципального жилья.

Многие арендаторы муниципального жилья критически относятся к деятельности местных властей и хотят иметь право голоса в решении проблем, касающихся жилищного обслуживания (наименее удовлетворены деятельностью муниципалитетов в жилищной сфере молодые квартиросъемщики). Несмотря на критическое отношение к работе муниципальных жилищных служб, далеко не все квартиросъемщики хотят покидать муниципальный сектор. Наиболее очевидным показателем этого может служить, например, тот факт, что квартиросъемщики ряда муниципалитетов не приняли предложений о смене домовладельца в рамках программ коллективной приватизации. О желании многих квартиросъемщиков остаться арендаторами муниципального жилья свидетельствуют и результаты многих обследований.

В июне 1998 г. в Лондоне состоялась Национальная конференция в защиту муниципального жилья, участники которой высказали большую озабоченность последствиями приватизации муниципального жилья. За год, прошедший после прихода к власти лейбористского правительства Т.Блэра, как уже отмечалось, в частное владение перешло 40 тыс. единиц муниципального жилья. Примерно 26 тыс. единиц жилья было продано по бросовым ценам - в среднем по 9,4 тыс. ф.ст. Это означает, по мнению организаций! представляющих интересы квартиросъемщиков муниципального жилья, продолжение политики консерваторов по передач муниципального жилья в частную собственность. Во многих города и графствах Великобритании арендаторы муниципального жилья выступают против распродажи муниципального жилого фонда.

Приватизация жилья, как отмечалось выше, сделала сам; основу существования большего числа домохозяйств подверженной всем превратностям колебаний экономической конъюнктуры .Некоторые бывшие арендаторы муниципального жилья после его приватизации понесли убытки в результате неудачных операций на жилищном рынке и были вынуждены вернуться к аренде.

Это заставляет усомниться в безусловности преимуществ владения жильем на правах собственности. Например, в ситуации, сложившейся в Великобритании в середине 90-х годов, многие факторы ограничивали ожидаемые выгоды данной формы владения жильем. Так, росли затраты по страхованию жилья; для изменения характера использования приватизированного жилья требуется согласие страховых компаний и организаций, предоставляющих ипотечный кредит; из-за изменения ситуации на рынке жилья можно и не получить финансовых выгод от операций на нем; были отменены налоговые льготы в связи с выплатой процентов по ипотечному кредиту, уменьшены льготы по социальному обеспечению для тех, кто получает ипотечный кредит.

Не все семьи устраивает владение жильем на правах собственности. Это свидетельствует о том, что необходима альтернатива - наличие адекватного предложения жилья, сдаваемого в аренду.

По прогнозам, за период с середины 90-х годов XX в. по середину первого десятилетия XXI в. численность домохозяйств, владеющих жильем на правах собственности, увеличится еще на 1,5 млн. (11, с.155). Это произойдет главным образом за счет нового строительства в частном секторе, а не за счет продолжения приватизации муниципального жилья. Возможности дальнейшей продажи муниципального жилья его арендаторам ограничены, так как большая часть жилого фонда, которая могла быть продана, уже приватизирована. Ныне квартиросъемщики жилищных ассоциаций получили более широкие возможности приобретения арендуемого ими жилья в собственность. Однако поскольку жилой фонд жилищных ассоциаций сравнительно невелик, продажа жилья жилищными ассоциациями по своим масштабам не может сравниться с приватизацией муниципального жилья. Английские эксперты считают, что масштабы так называемой коллективной приватизации в рамках программ ТС и НАТ будут не слишком велики.

Продолжение продажи муниципального жилья в конце 90-х годов не означает, по мнению лейбористского правительства, что муниципальный сектор жилья перестанет существовать. Как отметил в 1999 г. министр в правительстве Т.Блэра Дж.Прескотт, муниципалитеты должны сохранить собственность и контроль над своим жилым фондом. Правительство обещает выделение дополнительных государственных средств на поддержку муниципального жилого фонда. В ответ на такого рода высказывания некоторые муниципалитеты отказались от ранее принятого ими решения о передаче своего жилого фонда другому собственнику, что, по мнению журнала "Хаузинг тудей", может свидетельствовать о появлении новой тенденции в развитии муниципального сектора жилья.

Центральное правительство Великобритании отказалось от своих первоначальных планов максимального сужения сектора муниципального жилья и признало, что довольно значительный муниципальный жилищный сектор будет существовать и в обозримом будущем. Об этом косвенно свидетельствует и тот факт, что в период с конца 80-х и на протяжении 90-х годов, как показано выше, правительство делало ставку не только на приватизацию муниципального жилья, но и на квазирыночное реформирование муниципального жилого сектора, активизацию конкуренции, ужесточение отчетности и в целом повышение эффективности управления остающимся в собственности местных органов власти жилым фондом. Муниципалитеты в сотрудничестве с жилищными ассоциациями продолжают и будут продолжать выполнять важную социальную функцию обеспечения доступным жильем прежде всего бездомного и малоимущего населения.

Список литературы

1.     Brown S., Sessions J.G. Housing, privatization and the "Right to buy" // Applied economics. - Andover; L, 1997. -Vol. 29, N 5. - P. 581-590.

2.     Cole J. Housing hits where it hurts // New statesman a. Society. - L., 1991. - Dec.27. -Vol.4, N 120. - P.9.

3.     Crook A.D.N., Moroney M. Housing associations, private finance and risk avoidance // Environment a. planning. A. - L, 1995. - Vol. 27, Nl 1. - P. 1695-1712.

4.     Dolling J., Staffofd B. Home ownership: The diversity of experience. - Aldershot etc.: Gower, 1989. -XI, 164 p.

5.     Gupta A. Changing perspectives of the welfare state: The issue of privatisation. - Dehli, 1994. -XIV, 181 p.

6.     Henley A., Disney R., Carrutt A. Job tenure and asset holding // Econ j. - Cambridge etc., 1994. - Vol.104, N423. - P. 338-349.

7.     Kemp P.A. Shifting the balance between state and market: The reprivatisation of rental housing provision in Britain // Environment a. planning. A. - L, 1990. - Vol. 22, N 6. -P. 793-810.

8.     Loughlin M. Local government in modern state. - L.: Sweet a. Maxwell, 1986. - XXV, 222 p.

9.     Malpase P., Murie A. Housing policy and practice - L.: Basingstoke: Macmillan, 1990. -XII, 335 p.

10.    Page M.W. Locality, housing production and the local state // Environment a. planning. D. - L., 1996. - Vol.14, N2. - P. 181-201.

11.   Plumridge A. The privatization of social housing // Privatization: Social science themes and perspectives. - Aldershot. 1996. - P. 129-157.

12.    Quasi-markets and social policy / Ed. by Grand J.Le, Bartlett W. - L., 1993. - IX, 241 p.

13.   Smith R., Walker R., Williams P. Empowering the consumer: The case of social housing // Privatization and the welfare state: Implications for consumers and the workforce / Ed. By Morgan Ph. - Aldershot, 1995. - P. 287-309.

14.   Trends in Europe and North America...: Statist, yearbook of the Econ. commiss. for

Europe. - N.Y.; Geneva: UN, 1999. - 1998/1999. - XIII, 262 p.

15.   Williams Ch.S., Saunders M.N.K., Staughton R.V.W. Understanding service quality in the new public sector and exploration of relationship in the process of funding social housing // Intern, j. of public sector management. - L, 1999. - Vol. 12, N 4. -P. 366-379.

 

Источник: «Приватизация в Великобритании: социально-экономический и политический анализ», монография, РАН. ИНИОН. - М., 2000, стр.121-161

 

[1] Речь идет о приватизации прежде всего муниципального жилья; приватизация затронула и жилье, принадлежащее жилищным ассоциациям, которые до начала 80-х годов финансировались главным образом центральным правительством и местными органами власти.

[2] Социальное жилье - это жилье, сдаваемое в аренду (или продаваемое) по цен ниже рыночной наиболее нуждающимся. В Великобритании оно предоставляете прежде всего местными органами власти и жилищными ассоциациями, а также некоторыми другими структурами - корпорациями развития, кооперативами и т.; (правда, их роль в предоставлении социального жилья невелика).

[3] Истоки инициатив по расширению участия квартиросъемщиков в управлении жильем относятся еще к 70-м годам. В 80-е годы правительство Великобритании активно стимулировало рост участия квартиросъемщиков в управлении жилым фондом. Таким способом правительство рассчитывало, во-первых, ужесточить отчетность местных жилищных служб, во-вторых, повысить качество муниципального жилищного обслуживания, в-третьих, уменьшить зависимость квартиросъемщиков от местных властей и увеличить их самостоятельность (на базе развития кооперативов). В 90-е годы, с введением отчетности муниципальных властей перед квартиросъемщиками, включающей "индикаторы деятельности" (performance indicators) (после принятия Закона 1989 г. о местном правительстве и жилье и Хартии гражданина), политика повышения роли арендаторов жилья вступила в новую фазу. С принятием Закона о жилье 1980 г. квартиросъемщики были наделены четкими правами. Хартия квартиросъемщиков (Tenants' charter), содержащаяся в этом Законе, предоставляла гарантии владения жильем, право купить жилье, право его обменять и ряд других прав.


Версия для печати

mail@socpolitika.ru

Создание сайтаСтудия Fractalla

Партнеры портала:
Портал ГУ-ВШЭ
Сайт программы поддержки гражданского общества «Диалог» АЙРЕКС
Агентство США по международному развитию (USAID)
LiveInternet Rambler's Top 100