совместный проект

Институт Управления Социальными Процессами Государственного Университета — Высшей Школы Экономики

Факультет менеджмента Государственного университета — Высшей школы экономики

Программа поддержки гражданского общества «Диалог» АЙРЕКС

Интернет-конференции

Исследования социальной политики

Исследовательские организации

Аналитика и публицистика

Научные дискуссии

Исследования

Словарь терминов

Журналы

Книги

Каталог ссылок

Бизнес и общество

НКО в социальной политике

Деятельность

Интервью

Исследования

Спорные вопросы

Цифры и базы данных

Документы и комментарии

Изучаем зарубежный опыт

Каталог ссылок

Мониторинг государственной политики

Государственные институты социальной политики

Доклады

Комментарии и обзоры

Документы

Статистика

Каталог ссылок

Взаимодействие исследователей и НКО

Проекты

События

Деятельность в сфере здравоохранения

Деятельность в сфере жилищной политики

Деятельность в сфере образования

Базисные принципы социальной доктрины России

Автор: Н.М. Римашевская

В статье член-корреспондент РАН Наталья Михайловна Римашевская обосновывает необходимость целостного взгляда на сущность социальной политики в современной России, альтернативного политике "латания дыр", и предлагает основные принципы трансформации социальной сферы на последовательно рыночных основах, которые могут дать возможность разорвать “замкнутый круг”, определяющий спираль “понижения” жизненного уровня населения.

Процессы общественного реформирования в России свидетельствуют об интенсивном росте актуальности и значимости социальных преобразований. Становится очевидным, что дальнейшее продвижение по пути становления цивилизованного рынка практически невозможно без решения накопившихся социальных проблем и противоречий, без маркетизации отраслей социальной сферы. Стремление к продвижению лишь на одном участке реформ - либерализации правил хозяйственной жизни без учета всего комплекса общественных реалий привело к “отставанию социальных тылов”. Большинство населения не готово эффективно действовать по новым правилам, нарастает его пассивность и ощущение от реформаторских устремлений. Считалось, что вначале должны быть осуществлены экономические преобразования, а затем, когда экономика крепко встанет на ноги, очередь дойдет до человека. Вместо мобилизации социальной энергии народа в огромных масштабах идет растрата накопленного ранее квалификационного, интеллектуального, духовного и физического потенциала народа.

Теперь, когда Россия встала на путь экономического, во всяком случае, финансового развития, никто не может позволить себе высокомерного игнорирования социальных издержек реформ и трансформации социальной сферы. Более того, становится очевидной бесплодность политики “латания дыр”, “быстрого реагирования” на каждодневно возникающие трудности в жизни людей, не позволяющие решить ни одну крупную проблему.

Необходимо осознать, что невозможно всерьез изменить социальную ситуацию, создать прочную базу динамичного социально-политического и экономического развития без глубокого проникновения в существо, в подлинное содержание происходящих социальных процессов. Необходимо отказаться от стереотипов ведомственного “раскраивания” проблем, увидеть объемную картину макросоциального развития и те глубинные течения, которые вызывают к жизни опасные социальные бури и водовороты, типа реакции населения на “монетизацию”.

Назрел момент для глубокого и взвешенного анализа ситуации, определения принципов обоснованной и реалистической стратегии социального развития. Без такой стратегии, обеспечивающей общую направленность усилий страны по решению назревших социальных проблем, любые принимаемые шаги так и останутся “лоскутным одеялом” ведомственных мероприятий и программ, которые при первой же попытке их практической реализации оказываются бесплодными, а зачастую и просто вредными из-за различий в оценках, принципах и подходах.

Разработка такой стратегии требует нового подхода к решению социальных проблем, вытекающего из кардинальных перемен в характере общественного развития России, из специфики конкретной сегодняшней социально-экономической ситуации и ее ближайших перспектив, из реалий жизни нашего населения, из трезвой оценки состояния и потенциальных возможностей реформирования социальной сферы.

Сегодня настоятельно необходима социальная доктрина развития и формирования такого российского общества. В качестве основы социальной политики российского государства она дает аналитические и теоретические представления о современной социальной ситуации, ключевые проблемы и противоречия в социальной сфере, критерии и принципы действий в переходный период, концептуальный подход к построению социальной программы, механизмы и способы решения важнейших социальных задач. Социальная доктрина – это наиболее общие теоретико-методологические представления об основах социальной политики в переходный период. Исходные положения социальной доктрины носят в значительной мере аксиоматический характер и служат, с одной стороны, созданию внутренне непротиворечивой конструкции, а с другой – ее всесторонней органической согласованности с социальной реальностью.

Оценивая складывающуюся в России ситуацию, следует подчеркнуть, что происходящие трансформации затрагивают самые глубинные, цивилизационные основы общества в смысле смены моделей и регуляторов социальной деятельности. Функционирование хозяйственных субъектов переходит на рыночные рельсы, главная черта которых – частное предпринимательство и приватная собственность на средства производства. Разрушаются привычные нормы социальных отношений, происходит смена системы ценностей, когда отбрасываются прежние стереотипы, а новые еще только формируются. Так, эгалитарный принцип “равенства в нищете” большинство уже не принимает, но и складывающаяся поляризация доходов, вызывающая дезинтеграцию общества, в силу своих нерациональных масштабов не может восприниматься как социальная норма. Скорее, наоборот. Богатые и очень богатые (“новые русские”) оцениваются основной частью граждан преимущественно негативным образом.

Существенные перемены касаются и официальной установки на ценность труда. Если в советском обществе труд рассматривался как первейшая ценность (“дело доблести и геройства”) с ориентацией населения жить, чтобы трудиться, то сегодня позитивные начала труда – качество, квалификация, профессионализм – в значительной мере потеряли общественное признание, если рассматривать его оплату как общественную оценку. Стимулы к труду ослабели, не последнюю роль в этом сыграло падение уровня заработной платы, ее неплатежи и неоправданная дифференциация.

Одни группы населения довольно легко восприняли либерально-демократическую систему ценностей, другие, откинув прежнюю идеологию, оказались не способными усвоить новое, утратив, таким образом, целостность ориентации, а третьи – в условиях возникшего идеологического противостояния – закрепили прежние ценности. Старый “порядок” рухнул, а новому предстоит еще сформироваться. В результате общество резко разделилось на три слоя: один из них – адаптировавшиеся к переменам (это примерно 15-20% населения), другой – не только не адаптируется, но и не видит своего места в них (так называемые аутсайдеры, которые составляют 25%), а третий – находящиеся между ними, характеризуется состоянием неопределенности. Огромный промежуточный социальный пласт – явное большинство – стремится приспособиться к рыночным условиям, но не может еще выработать сколько-нибудь устойчивые модели своего социально-экономического поведения. Между тем от того, в какой степени этот слой пополнит “адаптированных” либо “аутсайдеров”, будет зависеть не только результат экономических преобразований, но и судьба общества в целом. Можно констатировать, что население страны зачастую вынужденно, еще не вполне отдавая себе отчет (и испытывая острую ностальгию по утраченной стабильности), уже втягивается в процесс социальной трансформации.

Социальная доктрина становится фундаментом стратегии социальной политики.

Стало абсолютно очевидным, что социальная сфера должна быть адаптирована к рыночным условиям. Пока же она в значительной степени катится по рельсам командно-административной системы, включая все особенности ее распределительных отношений, а нарушения приобретают криминально-карикатурный характер.

Рыночные отношения и инновационная специфика экономического роста в России требуют качественно новой рабочей силы, имеющей иные параметры физического, психического и социального здоровья, высокий интеллектуальный и образовательно-профессиональный потенциал, характеризующийся особыми нравственными принципами и ориентациями.

Социальная парадигма исходит из того, что локомотивом экономического развития являются социальные группы, обладающие квалификационными и трудовыми возможностями, социальной активностью и мобильностью, способностью легально адаптироваться к сложившимся условиям и реализовать эффективные модели своей деятельности.

Необходим крутой социальный маневр – радикальные социальные реформы, в результате которых социальная сфера в целом должна трансформироваться, перейдя на последовательно рыночные основы. Только в этом случае возникает возможность разорвать “замкнутый круг”, определяющий спираль “понижения” жизненного уровня.

В конечном счете цель настоящей доктрины – определить стратегии социальной политики для формирования и построения в России социального государства в течение относительно обозримого времени, имея в виду, что социальное государство – это правовое демографическое общество, которое провозглашает высшей ценностью человека и создает условия для обеспечения достойной жизни, свободного развития и самореализации творческого (трудового) потенциала личности. Имеется в виду, что его материальная обеспеченность формируется на уровне стандартов современного развитого общества, доступ к ценностям культуры, гарантированность прав личного безопасности, физическое, умственное и нравственное совершенствование.

Социальное государство предполагает реализацию социальной справедливости и социальной солидарности, предусматривая солидарную ответственность поколений и сословий, когда богатые платят за бедных, здоровые – за больных, трудоспособные – за еще или уже нетрудоспособных.

Социальная доктрина предусматривает, прежде всего, реформирование социальной сферы на базе и одновременно с решением обострившихся до предела социальных проблем.

Вступая в третье тысячелетие и оценивая результаты проведенных преобразований в социальном контексте, что от осуществленных уже реформ “выиграла”, примерно, лишь одна пятая часть населения, а остальные – находятся по другую сторону “игры”.

Обострились и завязались в тугой узел острые социальные проблемы:

         · бедность, нищета, эксклюзии отдельных групп, затронувшие ни менее трети населения и получившие самые разные формы, включая “новых бедных”, “феминизацию” бедности, “застойную” бедность, целые зоны бедности;

         · социальное неравенство и несправедливость не только в части текущих доходов, но и применительно к накоплениям, жилищной обеспеченности, потребления социально значимых благ и услуг, состояния здоровья и уровня образования;

         · ниже низшего предела оплата труда (минимум равен одной четверти ПМ) и неплатежи уже заработанного, что препятствует важнейшей экономической категории выполнять свои функции, как главного элемента экономического механизма: экономическую, воспроизводственную, социальную и реформаторскую; замораживая минимальную заработную плату, власти не только воспроизводят несправедливость социальных отношений, но всеми возможными способами выражают пренебрежение к труду и его носителю, тормозя развитие физического и социального капитала, одновременно делая невыносимыми условия жизни людей; это постоянный источник стресса и депрессий, в котором находится 70% населения; сдерживая динамику заработной платы, правительство препятствует развитию потребительского рынка, а следовательно – и экономики в целом;

         · безработица в различных формах своего проявления, которая не только формирует риск бедности, но и дестабилизирует трудовой потенциал, разрушая его качество и возможности развития;

         · обездоленность престарелого населения, для которого пенсия становится фактически пособием по старости;

         · кризис в отраслях социальной сферы (здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное и социальное обслуживание), которая активно направляется в сторону маркетизации.

Указанные проблемы не могли не отразиться на динамике населения: за 10 лет в результате естественной убыли Россия потеряла 9 млн.чел., часть которых была компенсирована положительным сальдо миграции, а остальные реально уменьшили численность граждан России; к сожалению этот процесс продолжается.

Состояние “износа” и “усталости” народа приводит к деформации генофонда страны, проходя опасные точки “невозврата”. Что касается численности (количества), то подобную точку население уже пересекло в 1992 г. А в отношении качества мы постепенно приближаемся к опасной черте. Между тем, конкуренция и инновационный характер экономического роста требуют качественно новой рабочей силы, чтобы соответствовать современным особенностям технологического развития.

§1
Базисные принципы социальной доктрины

“Социальные” стратегии правительства

На рубеже веков наконец-то “пришла пора”, когда власти отчасти под давлением извне (Мировой банк и Валютный фонд) стали осуществлять и готовить реформы, которые активно затрагивают социальные отношения и социальную сферу в целом.

Чтобы высветить направление социальных действий и дать им непредвзятую оценку с позиции населения, остановимся на самых ярких мероприятиях.

1. Введение плоской шкалы налога на доходы с физических лиц.

Мотив установления такой процедуры, по мнению властей, определялся тем, что низкий уровень налогообложения заставит раскрыть теневые доходы и заработки. Забыли при этом, что главным являются механизмы администрирования налогов.

На самом деле, как показывают исследования, налоговая масса после установления новых правил почти не возросла, а доходы так и остались в тени. Имевшее все-таки место увеличение поступлений от налогов на доходы физических лиц произошло по следующим причинам: а) естественный рост оплаты труда и доходов; б) установление налоговых платежей с довольствия военнослужащих, в) небольшое дезавуирование доходов, которые затем вновь ушли в тень.

А каков социальный результат?

Социальный “эффект” подобного мероприятия сводится к следующему:

         · малооплачиваемые, раньше платившие 12%, стали отдавать в виде налога на 1% больше со своего дохода, даже при заработке ниже прожиточного минимума;

         · значительная часть налогового бремени снята с богатых и очень богатых; относительная тяжесть переложена на бедные и малообеспеченные слои, которые и раньше платили в бюджет основную часть;

         · произошло увеличение неравенства доходов – нетто до 17 раз, если брать соотношение средних 10% наименее и наиболее доходных групп.

2. Введение единого социального налога (ЕСН) вместо страховых платежей в пенсионный, в социальный, в обязательный медицинский фонд. Страхование риска безработицы и вовсе было отменено.

Мотив: облегчить работу бухгалтерий, которые “вынуждены” иметь дело с несколькими фондами.

Результаты:

         · трансформация обязательных страховых платежей в ЕСН фактически перечеркнула формирующуюся в России страховую систему; ЕСН стал банальным налогом, как один из многих, которыми распоряжается Министерство финансов, в качестве представителя государства, а не страхователя;

         · ресурсы ЕСН теряют свою социальную направленность, становясь фактически собственностью государства, которое постоянно стремится их сократить; между тем платежи предпринимателей в ЕСН производятся фактически за счет фонда оплаты труда;

         · рассчитывая долю оплаты труда в ВВП, страховые взносы приплюсовываются; превращение же страхования в налог сразу снижает эту величину, т.к. налоги – это совсем не страхование;

         · уменьшение ЕСН (с 35,6% до 26%, а также намерения уменьшить его до 15%) приводит к сокращению ресурсов для решения социальных проблем в пользу частного предпринимательства; таким образом уменьшаются рамки воспроизводства рабочей силы.

3. Введение накопительной компоненты в трудовую пенсионную систему.

Мотив: следует уже сегодня накапливать “на старость”, которая в 2010-2015 гг. серьезно расширится, т.к. увеличится численность стариков как результат “демографического эха”.

Между тем, учитывая сегодняшний рост смертности, когда продолжительность предстоящей жизни у мужчин ниже пенсионного возраста (всего 59 лет), вероятность того, что большая когорта престарелых доживет до выхода на пенсию, с каждым днем уменьшается. Если же “вдруг” произойдет перелом в этом процессе, и здоровье населения начнет интенсивно улучшаться, а смертность, естественно, снижаться, то вполне можно ставить вопрос о повышении пенсионного возраста, учитывая, что в России он один из самых низких в мире. Кроме того, вероятность расширения демографической нагрузки не велика, т.к. при росте за счет престарелых, происходит существенное уменьшение ее за счет детей.

Результат: осуществление перманентного реформирования пенсионной системы фактически превратило пенсии в пособие по старости, оторвав их от величины заработка и продолжительности трудового стажа работника. Низкий уровень существующих пенсий, когда одна треть пенсионеров получает ее на уровне меньше прожиточного минимума нетрудоспособного, а средняя пенсия лишь в 2004 г. достигла минимального стандарта, есть следствие введения накопительной компоненты.

Фактически за счет уровня жизни сегодняшних пенсионеров образуется накопительный фонд по существу в интересах тех, кто им распоряжается. Между тем, при любой пенсионной системе пенсии покрываются из продукта, созданного в период ее выплаты; пенсионные накопления в лучшем случае трансформируются в инвестиции, обогащая либо тех, кто их отложил (в меньшей степени), либо общество в целом, либо тех, кто их успел утилизировать в своих интересах. В России накопительная система начинает разваливаться, как и во всех других странах, где ее пытались вводить. В первый год ее установления население никак не распорядилось своими “накоплениями”, и они фактически были использованы на покрытие внешнего государственного долга. Затем был перенесен срок получения “накопления”, а теперь и вовсе ставится вопрос о переводе накоплений в негосударственные пенсионные фонды (“надо, видимо, и им оказать федеральную поддержку”).

Главная причина провала накопительного принципа состоит в том, что при столь низкой оплате труда, которая имеет место в России, а также уменьшающейся доле отчислений в пенсионный фонд, отсутствуют какие-либо источники, из которых можно формировать накопительный ресурс. У основной массы работников сегодня нет источников для формирования накоплений на старость по причине слишком низкого уровня оплаты труда. Поэтому вместо накопительного принципа теперь предлагается сделать переход к “дополнительному пенсионному страхованию”, которое будет строиться на добровольных началах.

В условиях развития системы негосударственных пенсионных фондов нет никакого смысла для будущего пенсионера участвовать в накопительном пенсионном обеспечении, либо переходить на дополнительное пенсионное страхование, т.к. все указанные формы пенсионирования, если не идентичны, то по содержанию – одного порядка.

4. Монетизация льгот, т.е. компенсация льгот денежными выплатами.

Мотив: большие потери несет государственный бюджет, а также бюджеты регионов и отрасли (предприятия), предоставляющие льготные блага; часть льгот не получают те, кому они предназначены, но материальное содержание разворовывается; рыночная экономика должна строиться исключительно на отношениях купли-продажи; никаких натуральных предоставлений.

Эти посылки, которые используются в качестве аргументов для обоснования мотива, могут быть приняты лишь отчасти; во всяком случае, они не являются обоснованием монетизации льгот в сегодняшних условиях. И это доказала практика реализации Закона №122.

Чтобы понять, почему события пошли не по заданному сценарию, приведем некоторые аналитические выводы:

         · численность населения, имеющего право на получение социальных льгот и число “льготных единиц” (число льгот) не совпадают, т.к. часть льготополучателей имеет две и более льготы (“льготных единиц”). С другой стороны, из 44 млн. граждан, обладающих правом на льготы (льготные категории граждан), реально их использовали 35 млн.чел., т.е. порядка 9 млн. имеют право на льготы, но не пользуются ими, т.к. у них отсутствует доступ к товарам и услугам, предоставляемым на льготной основе (льготы на транспортные услуги есть, а транспорта в месте проживания “льготника” - нет);

         · среди льготополучателей самой массовой категорией являются “ветераны труда”, к которой относится около 20 млн.чел. российских граждан, т.е. в основном пожилое население страны – либо отмеченное заслугами перед страной, либо их жизнедеятельность ограничена в связи с состоянием здоровья. Средний возраст льготополучателей 62 года, т.е. в 2 раза выше, чем возраст населения, не охваченного льготами;

         · льготники фактически – люди пенсионного возраста, т.е. наиболее обездоленные слои населения, что вытекает из сравнения уровня пенсий и прожиточного минимума.

Анализ имеющейся информации показал еще до введения в действие Закона №122, что монетизация чревата существенными негативными последствиями не только для населения, но и для государственного бюджета. Во-первых, финансовые расходы бюджета пришлось увеличивать, как минимум, на одну пятую часть, т.к. численность льготников возросла при монетизации за счет тех, кто сегодня льготами не пользуется. Например, льготы по оплате транспортных услуг в сельской местности. Во-вторых, передача оплаты льгот “ветеранам труда” на региональный уровень повлечет за собой массовый переход их в категорию “инвалидов I –ой и II-ой групп”, льготы которым финансируются из федерального бюджета, т.к. в региональных всегда дефицит ресурсов. Число федеральных льготников может возрасти еще на 7-14 млн.чел., а региональные власти, разумеется, будут этому только способствовать, освобождаясь от льготников и уменьшая свои обязательства. В-третьих, учитывая, что основная часть льготников – это пенсионеры, а пенсии – самый низкий источник материального обеспечения граждан и вид платежей, даже малейшее снижение денежных компенсаций существующих натуральных льгот, перемещает их в группу риска бедности. В-четвертых, руководствуясь принципиальными соображениями, надо учитывать, что льготы нельзя отбирать, если они уже установлены для конкретного лица. Это позволительно только суду. Повсеместные выступления граждан против монетизации отчасти демонстрировали именно эти принципы. Другое дело – не назначать новые льготы, не определять новых льготников.

Денежные компенсационные суммы, предназначенные для граждан, существенно меньше реального льготного потребления, особенно применительно к ветеранам труда. В противном случае не имело бы смысла их монетизировать. Существует еще проблема информации, которая по-разному воздействует на цены отдельных товаров и услуг, и периодическая корректировка денежных выплат, которая имеет среднее значение, будет искажать реальные процессы с доходами населения.

В целом же замена льгот денежными компенсациями, т.е. их “монетизация” - это на самом деле красивая форма отмены этих льгот.

Как это ни странно может показаться, но замена льгот денежной компенсацией существенно увеличит численность населения с доходом ниже или на уровне прожиточного минимума и фактически будет препятствовать решению проблемы борьбы с бедностью населения. Отмена льгот на медикаменты и транспортные расходы, например, потребует корректировки минимальной потребительской корзины, лежащей в основе прожиточного минимума, для увязки ее с неотложными потребностями человека. А это существенно повысит ее стоимость для тех, кто имел льготы, т.е. для престарелого населения и увеличит линию бедности, что неизбежно повысит среди этой группы населения численность бедных в полном соответствии с реальным положением. И денежная компенсация льгот не поможет в этой ситуации.

5. В настоящее время готовятся, а частично уже реализуются реформы в отраслях социальной сферы: здравоохранении, образовании, ЖКХ.

Основная направленность этих реформ, если судить по реальным шагам властей в указанных отраслях, состоит в том, чтобы сделать их продукт (услуги) платным. Разумеется, что способы и формы этих трансформаций в каждой отрасли свои, связанные с ее спецификой. В то же время во всех социальных отраслях есть две группы проблем. Одна группа касается технологии и организации производства услуг, другая – источников их финансирования.

В любом случае реформа в социальной отрасли, затрагивающей жизнедеятельность каждого человека страны, большая политическая работа чрезвычайной важности, которая, кроме всего прочего, должна перевести отрасли социальной сферы на рыночные рельсы, но таким образом, чтобы сохранить их социальную суть – обеспечить удовлетворение социально значимых потребностей на максимальном уровне, и подтвердить, что Россия – это рыночное социальное государство.

Анализ мер и мероприятий, которые уже осуществлены или осуществляются правительством, в контексте социальной сферы возможно сформулировать направление социальной политики российского правительства.

Во-первых, отсутствует какое-либо системное представление о реализации социальных реформ.

Во-вторых, государство, долго осуществлявшее патерналистскую политику, одномоментно продекларировало свою либеральную позицию: оно сбрасывает с себя ответственность за социальное положение населения. На деле же сохранились огромные, хаотически осуществляемые обязательства по поддержанию различных элементов социальной сферы, причем размеры этих обязательств базируются не на рациональной стратегии, а на лоббистских способностях различных ведомств и группировок, а также на их умении создавать реальные или мифические угрозы для экономической и социальной стабильности.

Власти делают все возможное, чтобы уменьшить социальную компоненту в государственном бюджете, ссылаясь на то, что в странах, придерживающихся подобного принципа, интенсивнее экономическое развитие и обеспечиваются более высокие темпы роста ВВП. Между тем, многое зависит оттого, какие механизмы и инструменты перераспределительного назначения при формировании бюджетов использовать. Если при мобилизации социальных ресурсов опираться исключительно на налоговую систему, как это сделано, например, при введении “единого социального налога”, фактически вытеснившего обязательное страхование, то социальная часть бюджета автоматически возрастает, отнюдь не увеличивая возможности потребления населения. Напротив, если распространить социальное страхование на максимальное число рисков и поддерживать соответствующие внебюджетные фонды, куда ресурсы попадают, минуя бюджет, то, естественно, что его социальная часть снижается, отнюдь не уменьшая уровень удовлетворения потребностей граждан страны. Все зависит от типа перераспределительных механизмов, характер которых определит не только состояние потребления и жизненного уровня населения, но и экономического развития страны, как функции масштаба потребительского рынка.

В-третьих, сужение рамок обязательного социального страхования, уменьшение социальной компоненты в государственном бюджете, снижение уровня трансфертов – все это акцентирует развитие рыночных отношений, которые, в конечном счете, поглощают социальную сферу, а это вступает самым серьезным образом в противоречие с действующей Конституцией, в 7-ой статье которой говорится, что Российская Федерация – это социальное государство. Противопоставление социальной политики правительства положениям Конституции не может бесконечно продолжаться: либо политика должна подчиниться главному Закону страны, либо должна меняться Конституция.

В-четвертых, проводимая государством социальная политика не только антиконституционна, но и противоречит ряду международных актов, где определяются принципы, касающиеся положения населения в стране. Речь идет, прежде всего, о следующем:

         · минимальная оплата труда не может быть ниже прожиточного минимума трудоспособного, что зафиксировано в трудовом кодексе страны;

         · соотношение средней пенсии и средней оплаты труда не должно быть ниже 40%;

         · базовый стандарт, который должен обеспечиваться в современном государстве включает все основные компоненты условий жизни: питание, одежда, жилищная обеспеченность, основные предметы длительного пользования, а также – минимальные услуги здравоохранения и образования. Все это по существу составляет набор минимальных социальных гарантий.

В-пятых, осуществляемое правительством реформирование социальной сферы нацелено на благополучие “верхних” двадцати процентов в ущерб основной части населения и, прежде всего, двадцати процентов “нижних”. Главный “законодатель моды” в надвигающихся на население как “цунами” реформах является экономическая и политическая элита. Среди правящего слоя существует мнение, и оно озвучено, что бедные и малообеспеченные граждане сами виноваты в своем тяжелом положении.

Если посмотреть на то, что ждет население в ближайшие 2-3 года, то достаточно проанализировать “Планы и показатели деятельности на 2005 год и на период до 2007 года Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации” и отметить следующее:

         · все проектировки ориентируются на средние характеристики роста реальных денежных доходов в оценке благосостояния; однако, в существующих условиях катастрофического неравенства в качестве узлового индикатора следует использовать не среднюю, а положительную динамику прожиточного минимума, который выступает границей доходов, определяющей состояние бедности граждан страны; не удивительно, что правительственные органы намеренно отказываются от использования минимальных социальных гарантий, в т.ч. минимальной оплаты труда, минимальной пенсии, минимального пособия, т.к. они далеко ушли за пределы “красной линии”;

         · величина прожиточного минимума, используемая сегодня в качестве показателя границы бедности, “исчисляется по действующей методике”, которая не выдерживает критики и не может быть принята по следующим соображениям: а) прожиточный минимум, в рамках “действующей методики” абсолютно устарел, подвергся “моральному” износу, особенно применительно к нетрудоспособному (престарелому) населению, о чем свидетельствует структура реального потребления в сопоставлении с существующим стандартом; б) когда доля питания в прожиточном минимуме составляет более половины, то на непродовольственные товары и, особенно, на оплату услуг, ранее бесплатных, недостаточно другой половины; в) структура потребления бедных групп населения кардинальным образом меняется под воздействием уже проводимых и намечаемых к осуществлению реформ в социальных отраслях (монетизация, 100%-ная оплата услуг ЖКХ, платность в сфере здравоохранения и образования);

         · отсутствует и показатель минимальной пенсии, которая не должна быть меньше прожиточного минимума нетрудоспособного, а это продолжается в динамике;

         · отсутствует задача повышения уровня здоровья детей, которая сегодня стоит чрезвычайно остро, т.к. доля здоровых детей, по оценкам Минздрава, составляет менее одной трети;

         · ничего не сказано о необходимости улучшения репродуктивного здоровья.

Этот перечень можно было бы продолжить, но и указанного достаточно, чтобы представить, насколько Министерство озабочено состоянием российского населения.

Семь принципов российской социальной доктрины

Происходящие в течение 10 лет общественные процессы позволили выявить существо социальных трансформаций в России и определить их специфику, заключающуюся в том, что адаптация к изменившимся социально-экономическим условиям происходит одновременно с острым этапом цивилизационного кризиса – массовой сменой фундаментальных механизмов социального регулирования.

Для значительной части населения страны еще не завершился процесс интеграции в современную городскую культуру с ее анонимностью и индивидуальностью. Сегодня Россия – страна сверхкрупных и крупных городов, большинство жителей которых являются либо мигрантами, либо первым поколением их потомков.

В перестройку вошло население, остро переживавшее кризис урбанистической интеграции, связанный со сменой соответствующих моделей жизнедеятельности. При этом большинство населения обладало достаточно высоким общим уровнем образования и имело возможность подключиться за эти же двадцать лет к каналам массовой культуры с их качественно иными универсалистскими ценностями. Вызревавшие в недрах социализма латентные цивилизационные перемены буквально “взорвались” в ходе перестройки, вырвались на поверхность в виде “смены идеологических вех” и затем стали актуализироваться на практике в ходе адаптации к кардинально новым социально-экономическим условиям.

Особенности переходного периода, касающиеся российского общества, позволяют выделить семь главным принципов российской социальной доктрины.

Во-первых, оптимальное сочетание либерализма и социальных гарантий. “Либеральная политика”, ориентирована на снижение “вмешательства государства” в решение индивидуальных проблем граждан и развитие приватизации социальных функций. Она предполагает мобилизацию собственных сил человека, не полагающегося на чью-либо стороннюю помощь, действующего в условиях максимальной свободы выбора. В обществе образованных и энергичных, привычных к каждодневной борьбе за существование такая политика вполне оправдана и эффективна. Но в исторической ситуации, когда еще не сложились соответствующие предпосылки, а значительное число людей не способно адекватно реагировать на трудности переходного периода, проведение чисто “либеральной” политики, как это показал наш опыт, приводит к социальному кризису, к блокированию социальной адаптации и дезориентации значительной части населения и как следствие – его интенсивной маргинализации. Результатом такой политики неизбежно является раскол общества на тех, кто уже способен действовать без поддержки, и тех, кто не может без нее прожить.

Политика “государственных гарантий”, проводимая до этого многие десятилетия и опиравшаяся на государственную идеологию “патернализма”, снимала с людей заботу о решении собственных социальных проблем, действенных стимулов к борьбе за существование и самореализацию. Но эта политика является подлинным спасением для тех, кто практически лишен ресурсов для удовлетворения своих жизненных потребностей. Такая политика служит мощным инструментом уравнительности, социальной однородности и, как следствие, снижения социальной энергии, паралича общественного организма.

В условиях переходного периода, когда необходимо достижение баланса между общественной интеграцией и социальной мобильностью, ориентация лишь на одну из этих моделей социальной политики привела бы к усилению перекосов социального развития и способна лишь усугубить общественный кризис. Социальная политика переходного периода призвана опираться на возможности обеих моделей, учитывая, что их отдельные элементы, адресованы разным группам населения. При этом необходимо строго различать “социальную защиту”, “социальную поддержку” и “социальную помощь”, каждая из которых имеет специфические технологии реализации.

Политика федеральных властей сегодня базируется на экономической парадигме, в рамках которой решение проблем социальной сферы откладываются “на потом”, когда произойдет рост общественного производства, ВВП и национального дохода. Но время господства подобной идеологии давно истекло. Возникла острая необходимость немедленного и глубокого социального поворота в сторону конкретного человека, изменения условий его жизни, обеспечения достойного уровня и возможностей социального и профессионального развития, но, разумеется, не в смысле надоевшей всем риторики, которая опять занимает “почетное место”, а путем конкретных действий.

Именно поэтому либеральная концепция в чистом виде вряд ли может быть использована в России. И дело не только в нашем прошлом, сформировавшем специфический “коллективистский” менталитет, сегодня нельзя абстрагироваться от ситуации, когда повсеместно обедневшее население все еще не может выйти из состояния “комы”.

Принимая во внимание традиции прошлого, особенности современных условий и провозглашаемые ценности, мы считаем, что радикальные реформы социальной сферы в конечном счете должны основываться на модели социального рыночного государства, зафиксированной в Российской Конституции. Государство социальной рыночной экономики объединяет “принцип свободы рынка с социальной сбалансированностью и нравственной ответственностью каждого в отдельности за дело в целом” (Л.Эрхард).

Характер и масштабы социальной помощи отражают базовые концепции и ценности общества, концентрирующие специфику менталитета основной части населения. Ведь всегда существуют границы солидарности, а значит и пределы приемлемых ставок налогов и страховых взносов. Системы социальной защиты – это фактически механизмы, с помощью которых обычно перераспределяются доходы от некоторых “финансирующих” групп общества (как правило, экономически особенно активных) в пользу “получающих” подгрупп, т.е. больных, пожилых, нетрудоспособных, безработных, бедных.

Во-вторых, требуется система радикального повышения трудовой мотивации, ориентированная на все группы и слои населения: молодежь и престарелые, высоко- и малообразованные, занимающиеся физическим и умственным трудом, предприниматели и наемные работники, социальная элита и бюрократы.

Социальная парадигма развития исходит из того, что локомотивом экономической динамики являются социальные группы, обладающие квалификационным и трудовым потенциалом, высокой социальной активностью и мобильностью, способностью легально адаптироваться к сложившимся условиям и реализовать эффективные модели своей деятельности. Фокусом преобразований должно стать создание условий, стимулирующих мобилизацию и экономическую результативность этих групп.

Увеличение эффективной занятости в рамках борьбы с безработицей базируется на следующих мерах:

         · формирование адекватного рынка труда, на котором рабочая сила получала бы полновесную оценку с учетом ее качества;

         · развитие малого и среднего предпринимательства путем, в первую очередь, обеспечения стартовых условий его становления, в т.ч. на основе использования лизинга производственного оборудования под гарантии местных и региональных бюджетов;

         · стимулирование создания на местном уровне коммерческих структур, ориентированных на развитие производственных связей типа “непрерывных производств”;

         · реализация на местном уровне программ адресного содействия самозанятости социально уязвимых групп населения, а также лиц, впервые выходящих на рынок труда;

         · стимулирование коммерческих структур, ориентированных на реализацию природоохранных и природовосстановительных программ, в т.ч. финансируемых за счет предоставляемой иностранной финансовой помощи;

         · реализация целевых программ, направленных на коренное изменение социально-психологического климата у молодежи, реабилитацию престижности высококвалифицированного, сложного труда, утверждение соответствующих стандартов трудовых ценностей;

         · формирование развитого рынка жилья, обеспечивающего активное движение рабочей силы.

Для решения проблем экономической мотивации необходим перелом в поляризации доходов населения и оплаты труда, особенно. Анализ мирового опыта, подтверждаемый и отечественной практикой, свидетельствует о том, что поляризация доходов выступает активным стимулом для торгово-посреднической и финансовой деятельности, сулящей быстрые и сверхвысокие доходы. При этом сильно снижается мотивация участия в реальной экономике, науке, просвещении, подрывается общественная мораль, утверждаются сугубо меркантилистские ценности, происходит криминализация общества. Чрезмерная дифференциация доходов становится барьером для встраивания в рынок новых слоев населения, которые не надеются “занять свое место под солнцем”.

Существенное значение приобретают социокультурные факторы поддержания сложившегося в стране престижа высокого уровня образования и участия в творческой деятельности. Интеллигентность и духовность, хотя и существенно снизили свой прежний статус, но все еще достаточно значимы для большинства населения страны. Для интеграции общества, сбалансированности трудовых и предпринимательских стимулов крайне важны формирующиеся потребительские стандарты, их соотношение со средними доходами. Завышенные потребительские стандарты сильно дестимулируют население, т.к. “обычные” заработки не позволяют жить как “положено”, в соответствии с нормами, утверждаемыми массмедиа и общественным сознанием. Просматриваются два главных условия активизации трудовой мотивации: а) обеспечение для каждого вертикальной мобильности и б) рост престижа образования, профессионализма, творческого труда.

В-третьих, центральное место среди социальных институтов в силу специфических обстоятельств сегодня принадлежит суверенитету семьи. Ее определяющая роль связана с целым рядом факторов:

         · дестабилизация функционирования и снижение доверия населения к государственным и большинству общественных институтов;

         · рост экономических трудностей, переживаемых большинством населения, увеличение экономической роли домашних хозяйств;

         · усиление защитных функций семьи, значимости внутрисемейных отношений в качестве эмоционально-психического стабилизатора;

         · повышение роли семьи в выработке и поддержании социальных и моральных норм, нравственного климата в обществе.

Поиск подобным образом ориентированных социальных технологий позволил бы резко повысить целостность социальной политики, усилить взаимосвязь различных ее направлений.

В-четвертых, активизация местного самоуправления, благотворительных организаций, социальных инициатив, которые оказывают позитивное влияние на формирование гражданского общества. Наряду с опорой на семью социальная политика призвана создать заделы на будущее, поддерживать восстановление и обновление специализированных социальных институтов, опирающихся на ценности свободы, человеческой солидарности и взаимопомощи. Спад общественной активности, характерный для переходного периода, не позволяет целиком базировать социальную политику на этих социальных институтах. В то же время необходимость мобилизации людей на цели социальной политики требует, чтобы уже сегодня часть работ по реализации социальных программ возлагалась на самоорганизующиеся социальные институты. Необходимо формировать в предпринимательской среде нормы солидного и стабильного имиджа, неразрывно связанного с благотворительностью, безвозмездным участием в социальных программах и гуманитарных акциях.

В-пятых, это взаимодействие федеральных и региональных усилий. Кардинальной проблемой социальной политики в условиях переходного периода является определение границ взаимной ответственности между федеральными органами власти и регионами. Ограниченность средств, наличие значительного числа регионов, пользующихся федеральными субсидиями, усиливает остроту этой проблемы. Необходим отказ от предельно централизованной, унитарной системы, связанной с принятием решений преимущественно в Центре. Известно, что резкое сокращение средств, выделяемых федеральными властями на социальные нужды, требует значительной мобилизации ресурсов со стороны регионов. Здесь сказались не только повысившаяся ответственность руководителей за решение собственно социальных задач, но и их понимание того, что разрушение социальной сферы приведет к росту социальной напряженности. С другой стороны, такая политика резко усиливает неоправданную дифференциацию в социальной обеспеченности населения разных территорий страны. Дальнейшее возрастание этой тенденции ведет к подрыву фундаментальных основ социальной справедливости, затрагивает базисные социальные права граждан России.

Неприемлемым является и возврат к унитарной системе, в конечном итоге перекладывающей бремя поддержки социальных программ на наиболее экономически развитые регионы или осуществляемые за счет концентраций или перераспределения природной ренты Федеральными властями.

В-шестых, применительно к технологии построения социальной программы действий, а также выработки стратегии и тактики в рамках социальной политики необходимо принимать во внимание эшелонирование мероприятий во времени. Экономическая составляющая реформирования со всей очевидностью показала, что поспешное решение столь масштабных и сложных проблем умножает негативные последствия, которые, на самом деле, сопровождают любые преобразования. Тем серьезнее и осторожнее с большой предварительной проработкой и апробацией следует относиться к трансформации социальной сферы, которая касается без исключения каждого гражданина страны.

Социальное реформирование затрагивает большой комплекс разнородных отношений социального характера и потому оно, с одной стороны, не может быть осуществлено одномоментно, в течение короткого периода времени, а с другой – отдельные компоненты социальной сферы должны преобразовываться не столько в определенной последовательности друг за другом, сколько в жесткой взаимоувязке определенных временных рамок. Возникает непростая задача вроде “квадратуры круга”. Но без ее решения реформа будет вносить существенный элемент хаоса туда, где его и так достаточно. Между тем отдельные элементы реформирования находятся в определенной взаимосвязи.

И, наконец, в-седьмых, следует строго учитывать гендерные и национально-этнические аспекты состояния населения; имеется в виду ликвидация всех форм дискриминации женщин, а также обеспечение равных возможностей социальной деятельности и социально-культурное развитие этносов.

Это означает, что социальная политика в качестве своих неотъемлемых составляющих должна включать гендерную и национально-этническую компоненты. Конкретные шаги и этапы преобразования социальной сферы предусматривают соотнесение с гендерной асимметрией и состоянием отдельных этносов в стране.

Главные стратегические ориентиры радикального маневра в социальной сфере включают:

         · предотвращение угрозы социальной безопасности, связанной с ухудшением условий и качества жизни, состоянием аномии, эксклюзии и девиации;

         · расширение адаптационных возможностей населения, поддержка формирования среднего класса, а также возникающих зародышей этого фундамента рыночных отношений и гарантий общественно-политической стабильности;

         · всесторонняя поддержка семьи как узлового социального института, снижающего фрустрацию и социальную нестабильность, выступающего опорой становления “частного” человека.

Указанные стратегические направления пронизывают микро-, макро- и мезоуровни социального развития России, предотвращая разрушение общественных устоев. Требуются неординарные подходы и использование специфических технологий, учитывающих, с одной стороны, реальные, а с другой – перспективные возможности функционирования соответствующих социальных институтов.

Границы социальной сферы и проблемное поле

Социальная доктрина, реформирующаяся в Программы социальных действий, которые имеют абсолютно конкретное содержание и выражаются в законах, указах, постановлениях практически на уровне Федерации и регионов.

Социальная Доктрина Программы социальных действий имеет конкретное содержание, которое может быть выражено в Законах, Указах и Постановлениях Правительства на уровне центра и субъектов Федерации. Поэтому она нуждается в определении четких границ объекта регулирования. Границы социальной сферы должны дать достаточно четкий ответ на вопрос: что есть сфера социальной политики, а следовательно и социальной доктрины. Границы действия социальной доктрины имеют на самом деле условный характер, но при этом отказаться от них нет никакой возможности, т.к. в противном случае объект рассмотрения “растекается”, быстро теряя свою конкретность. Известно, что гуманитарные категории, в отличие от естественно научных по своему существу обладают большой долей неопределенности, а потому при описании всегда связаны с некоторой условностью.

Область социальной доктрины может быть условно представлена четырьмя сегментами. Первый сегмент охватывает объект социальной политики, т.е. население, представленное во всем своем многообразии; второй сегмент рассматривает население в качестве субъекта социальной деятельности в основных сферах жизни общества; третий сегмент – социальная инфраструктура, т.е. отрасли, производящие социальные услуги и формирующие социальную экологию; четвертый сегмент носит в значительной мере интегративный характер, представляя качество самой социальной жизни, или качество воспроизводства населения.

Население – чрезвычайно многогранный постоянно меняющийся объект, но среди этих граней изменения следует выделить по крайней мере три: естественное движение населения, механическое (миграционное) и матримониальное поведение. В качестве базисных характеристик естественного движения населения рассматриваются: рождаемость, смертность, младенческая смертность, продолжительность предстоящей жизни, естественный прирост (убыль) населения в течение фиксированного периода времени. Миграция включает все виды перемещения внутри страны (в том числе и маятниковую миграцию), обмен со странами ближнего (то, что сегодня определяется как СНГ) и дальнего зарубежья. Существенное значение имеют нелегальные потоки внешней миграции. Естественное движение населения смыкается с матримониальным поведением, т.е. с процессами брачности, разводимости и формирования семейных образований (“семейность”). Здесь существенны два обстоятельства. Одно связано с тем, что брак и семья могут иметь фактический и юридический характер, отсюда и феномены внебрачной рождаемости. Второе обстоятельство связано с тем, что лишь часть (большая) населения проживает в условиях семьи (независимо от характера легализации). Другая часть – рассматривается в качестве одиночек, а третья - является совсем специфической категорией, находясь в армии, в пенитенциарных учреждениях, психиатрических больницах, пансионатах для стариков и инвалидов.

Три выше выделенных аспекта дают преимущественно количественное и структурное представление о населении. Между тем не меньшее значение имеет и качество популяции. Поэтому специального внимания заслуживают три группы качественных характеристик. К ним относится здоровье, включающее по определению ВОЗа физическое, психическое и социальное состояние; интеллектуальный и образовательно-профессиональный потенциал; культурно-нравственные и противостоящие им в обществе девиации. Качество человеческого потенциала определяется как человеческие ресурсы, как человеческий капитал, как жизненный или личностный потенциал. Сюда примыкает и чрезвычайно важное понятие – социальный капитал. Разумеется, что качественные характеристики населения могут оцениваться как на макроуровне, т.е. применительно к отдельным территориям или популяциям, так и на микроуровне, т.е. применительно к отдельным индивидам и группам. С социальной точки зрения особенно интересны следующие группы: дети, старики, инвалиды, маргинальные образования (безработные, эмигранты и беженцы, бомжи, нищие).

Повышенного внимания сегодня заслуживает процесс гендерной асимметрии, возникающий на основе гендерных стереотипов, и связанное с этим положение женщин и мужчин во всех сферах социальной жизни.

Второй сегмент действия социальной доктрины касается поведения населения в основных сферах его жизнедеятельности: сфера репродукции, труда, образования, потребления, культуры, экологии. Характер поведения в этих сферах населения и различных его групп рассматривается прежде всего сквозь призму адаптации к новым социально-экономическим условиям, определяющим степень занятости и трудовой мотивации, уровень доходов, особенности их распределения и разнообразия, а также жилищное и имущественное обеспечение, потребление благ и услуг, девиации. Разумеется, что в процессе интенсивно происходящих социальных трансформаций как бы сталкиваются два явления. Одно из них – это разнородная структура населения, различающаяся особенностями менталитета, характером сложившихся представлений, ориентаций и ценностей, их устойчивостью и способностью к быстрым переменам, адаптивностью и лояльностью. Структуре населения противостоят активные социально-экономические изменения, затрагивающие как общество в целом, так и социальное положение каждого индивида.

Отказ от коммунистической идеологии и ее производителя – коммунистической партии – разрушил жесткий ценностно-идеологический каркас “советского человека”. При этом, одни группы населения довольно легко восприняли либерально-демократическую систему ценностей, другие, отринув от себя прежние идеологемы оказались не способными принять “новые” установки, утратив таким образом ценностные ориентации, а третьи – в условиях возникшего идеологического противостояния, закрепили прежние приориреты. В результате этих процессов общество разделилось грубо на три слоя: один из них хорошо адаптируется к переменам, другой – не только не адаптируется сегодня, но его адаптация не прогнозируется и в будущем, а третий находится в состоянии неопределенности. Специфика адаптации к новым условиям в значительной мере определяет характер занятости (тип предприятия и социальный статус работника) и трудовую мотивацию (активность, эффективность и квалификацию труда). Альтернативой занятости является состояние безработицы, которая имеет различные причины (ликвидация предприятия или его сокращение, отсутствие рабочих мест для молодых специалистов) и формы (открытая, скрытая, застойная).

Характер и масштабы занятости – определяющий фактор уровня, структуры и дифференциации доходов населения. Масштабы реальных доходов в значительной мере зависят от темпов инфляции; их структура включает заработную плату от государственных предприятий, оплату труда наемных работников на частных предприятиях, предпринимательский доход, различного рода социальные трансферты (пенсии, пособия, стипендии), доходы от собственности и финансовых операций.

Уровень адаптации, занятости, квалификации, трудовой мотивации, с одной стороны, а с другой – дифференциация заработной платы, прибыли от предпринимательской деятельности, социальных выплат, накладываясь друг на друга, приводит сегодня к глубокой поляризации доходов, выходящих далеко за допустимые пределы. В процессе взаимосвязи адаптации, занятости, квалификации. трудовой мотивации и оплаты труда возникают или исчезают объективные условия, способствующие формированию среднего класса, как основы становления рыночных отношений.

Независимо оттого, как определять “норму” процессов социально-экономической трансформации, всегда будут иметь место некоторые “выбросы”, как формы девиации и девиантного поведения. Разумеется, масштабы девиации отчасти связаны с нашим представлением о “норме”. В любом случае сегодня мы должны рассматривать следующие формы девиантного поведения: преступность (криминальность общества), алкоголизм, наркоманию, проституцию, бродяжничество, нищету, беженство. Асоциальное поведение отдельных групп населения определяется рядом обстоятельств, основные из которых лежат либо на стороне личности, либо на стороне общества.

Третий сегмент распространения социальной доктрины представляет собой сферу социальной инфраструктуры и определяется деятельностью учреждений здравоохранения, образования, социального обслуживания, науки, культуры и средств массовой информации. Они в значительной мере обеспечивают социальное выживание и будущее страны. Услуги социальных учреждений формируют социальную экологию. Социально-культурная сфера призвана служить двум взаимосвязанным целям: с одной стороны, сохранению ее ранее накопленного потенциала и обеспечению доступности услуг, а с другой – созданию институциональных предпосылок совершенствования качества услуг и роста их разнообразия. Поэтому каждый сектор социальной инфраструктуры имеет две основные ипостаси: потенциал (мощность) отрасли и способность соответствовать спросу (потребностям) потребителей через многообразие форм обслуживания, соотношение платности и бесплатности, государственной и частной принадлежности предприятий. Очевидно, что функционирование учреждений социальной сферы, прежде всего с точки зрения их территориальной дислокации, зависит от специфики расселения. Последнее в свою очередь определяется размером поселения и плотностью населения на конкретной территории, характером транспортных коммуникаций и особенностями связи.

Указанные три сегмента действия социальной доктрины отражают макроуровень социальной сферы. Эти зоны, спроектированные на микроуровень, создают характеристику домохозяйств, их жилищ, имущества и потребления, которые формируются как следствие поведения человека в сфере потребления, находящейся “по ту сторону от сферы производства”. Основные факторы сферы потребления, складывающиеся на микроуровне, т.е. применительно к каждому домохозяйству, определяют условия социально-экономического воспроизводства населения.

Четвертый сегмент действия социальной доктрины – это качество жизни населения, которое имеет комплексное выражение и интегральные измерители. Указанные сегменты и отдельные компоненты социальной сферы находятся в причудливой внутренней взаимосвязи, имея “прямой” и “обратный” характер действия. При этом факторы и аргументы часто меняются местами в зависимости от того, какой аспект рассмотрения имеет место. Очевидно, что указанные сегменты отчасти пересекаются между собой и лежат не в одной, а в разных плоскостях. Но в конечном счете все они выявлены стратегии сбережения народа.

Выделенная таким образом социальная сфера определяется не априорно, а социологически, исходя из существующих в данное время и в данном обществе социальных проблем. Структурирование социальной сферы в рамках некоторых, обозначенных выше границ, позволяет не только использовать четкие индикаторы, не ограничиваясь вербальными формулировками, применять количественные методы при построении социальной доктрины и при разработке Программ социальных действий, но выявить воздействующие факторы эндогенного и экзогенного свойства. Главный эффект представлений о границах сферы воздействия социальной доктрины – это возможность действительно комплексного подхода к формированию социальной политики с использованием разнообразного инструментария.

Социальная политика своим острием направлена на решение преодоления наиболее острых социальных проблем, ранжирование которых выступает в качестве основы выявления социальных приоритетов, без чего невозможны квалифицированные управленческие решения. Годы шоковой терапии в экономике России, по существу лишенные необходимых социальных амортизаторов, предельно обострили все внутренние отношения в обществе. Социальное поле покрылось горячими точками, которые трудно поддаются нейтрализации, но одновременно являются главной мишенью социальных мер. Произошла существенная разбалансированность социальных отношений. В результате слома тоталитарно-бюрократической системы, смены социально-политических ориентиров, распада Союза, преобразования принципов организации хозяйственной жизни и разрушения ценностно-идеологических устоев коммунистической системы, каждый гражданин почувствовал непрочность фундамента своей жизни, еще вчера казавшегося ему незыблемым. Это в равной мере касается процветавшего в “то” время патерналистского покровительства со стороны государства, всепронизывающей идеологии равенства и эгалитаризма, гарантий прав занятости и ставших привычными социальных благ. Была утрачена система положительных ценностей, возникла социально-политическая дезориентация, общее состояние тревоги, безнадежности и безразличия, неуверенности в будущем. Отсюда острота и значимость проблемы адаптации людей, относящейся не только к экономическим и политическим аспектам преобразования, но, в равной мере, к социально-психологическим и физиологическим условиям выживания.

Механизмы и инструменты реализации социальных программ

Социальная доктрина, определяя направления социальной политики, выступает в качестве теоретической и методологической базы социальных программ в контексте социального реформирования. При этом решается ряд принципиальных положений, касающихся организации общества в рамках социального государства, а именно:

         · равных стартовых возможностей для каждого гражданина, независимо от места проживания, этноса, пола, возраста, национальных и исторических традиций;

         · оптимальное определение приоритетов развития общества при многообразии обострившихся социально-экономических проблем: бедность и нищета, безработица и состояние эксклюзии, недоступность нормальных жилищных условий, образования, услуг здравоохранения;

         · использование перераспределения текущих доходов с помощью известных экономических механизмов для успешного осуществления социальных реформ и более равномерной материальной обеспеченности в процессе создания ВВП.

В качестве основных механизмов и инструментов реализации социального реформирования выделяются три:

         · социальные минимальные гарантии государства, включая прожиточный минимум как главный социальный стандарт;

         · система социального страхования от социальных рисков как государственная, так и частная;

         · налоги всех видов, касающиеся в большей мере граждан страны как индивидов.

Социальное реформирование возможно лишь на базе и в процессе роста жизненного уровня населения, главным индикатором которого является положительная динамика прожиточного минимума, а не только и не столько средней величины доходов. Он определяет не только минимальную оплату труда и минимальный размер пенсий, но все другие минимальные гарантии государства; если прожиточный минимум, как бы он ни измерялся, увеличивается, то это первый и главный признак улучшения материальной обеспеченности населения страны, возможностей государства его гарантировать; наоборот, если прожиточный минимум оказывается ниже уровня удовлетворения минимальных реальных потребностей населения, то следовательно, жизненный уровень снижается.

Фундаментальной основой комплекса минимальных социальных нормативов является прожиточный минимум (ПМ), либо минимальный потребительский бюджет (МПБ), которые по существу определяют в той или иной мере все другие нормативы.

Действующий в России прожиточный минимум по своему существу – это нижняя граница биологического выживания человека. Рассматривая его в качестве линии “бедности”, т.е. того уровня доходов, располагая которым, семья, гражданин попадает в группу бедных и даже нищих. При этом следует отметить, что величина ПМ, установленная в 1992 г., в 2 раза ниже той, которая существовала, например, в 1990 г. Этот норматив рассматривался как абсолютно временный, рассчитанный для применения на 1-1,5 года. Однако, этот срок растянулся на целых 8 лет, что было связано с глубоким кризисом в российской экономике.

Об экстремальном характере ПМ свидетельствует величина доли питания в потребительской корзине: в ПМ 1992 г. она составляла 68%, а в 2000 г. – 52%, т.е. больше половины. Это жестко ограничивает расходы на услуги и непродовольственные товары, по существу препятствуя осуществлению экономических реформ в социальной сфере.

Не требуется специальных доказательств, что используемый в России ПМ нуждается в незамедлительном повышении, особенно с учетом расходов семьи на формально бесплатное здравоохранение и образование, существенное увеличение платежей за услуги ЖКХ, которые планируется довести до 100% за счет населения. Расчеты показывают, что уже в 2004 г. ПМ необходимо было увеличить не менее, чем на 20%, что позволило бы снизить долю питания до 49%, а расходы на услуги увеличить до 19%.

В период до 2008 г. государство, определяя социальные гарантии, должно перейти от ПМ к минимальному потребительскому бюджету, обеспечивающему расширенное воспроизводство простой рабочей силы, включая не только возможности пенсионного страхования, но страхования и от иных, более широкого набора, социальных рисков. Существенное повышение ПМ и введение МПБ связано не только с задачами роста жизненного уровня и преодоления бедности, но, прежде всего, с тем обстоятельством, что все иные социальные нормативы, а именно, минимальная заработная плата, минимальная пенсия, стипендия, пособие по безработице, детское пособие определяются как функции от главного.

Рассматривая систему социальных нормативов, следует обратить внимание на тот факт, что сегодня минимальная заработная плата составляет лишь четверть от существующего ПМ, а минимальная пенсия – половину ПМ нетрудоспособного. При этом одна треть работников имеет заработки ниже ПМ, одна треть пенсионеров – пенсии ниже ПМ. Собственно, эти граждане страны, не по своей воле, становятся главным источником формирования бедности. И до тех пор, пока не будет осуществлена реформа оплаты труда, предполагающая повышение минимальных заработков до уровня ПМ, невозможно преодолеть бедность в России. И напротив, повышение оплаты труда, не только и не столько ее средней, а в определенной пропорции всех уровней, величины, почти автоматически приведет к росту пенсионного обеспечения и позволит устанавливать пенсии в жесткой зависимости от заработной платы.

Социальные реформы могут происходить только на базе комплекса социальных стандартов, главными из которых являются минимальные гарантии, включая прожиточный минимум (ПМ) или минимальный потребительский бюджет (МПБ), которые позволяют провести границу бедности и стратифицировать население по уровню материальной обеспеченности, с помощью показателя, построенного на кратности соотношения текущих доходов и прожиточного минимума; в число минимальных социальных гарантий входит минимальная оплата труда, минимальная пенсия и другие минимальные трансферты, а также минимальные стандарты (“корзины”) медицинской помощи, бесплатного образования, социальной поддержки и защиты, жилищно-коммунальной обеспеченности.

Крайнюю актуальность имеет разработка минимального социального норматива жилищной обеспеченности. По предварительным оценкам доля населения, жилищная обеспеченность которого сегодня ниже минимально допустимой границы, достигает двух третей в среднем по стране. Если же обратиться к отдельным регионам, то ситуация значительно хуже. Это означает, что бедность населения формируется с двух сторон: со стороны прожиточного минимума, а также – со стороны гарантий жилищной обеспеченности. Обе стороны одинаково значимы, когда речь идет о преодолении бедности. Но пока проблема жилья фактически не рассматривается в контексте бедности. И это лишь обостряет ее. Гарантия крыши над головой не менее значима, чем гарантия питания на минимальном уровне.

Наряду с минимальными гарантиями необходимо всемерное развитие обязательного страхования от всех социальных рисков, которое может носить характер как государственного, так и добровольного. Среди них особое значение имеет старость и пенсионное обеспечение, болезнь и потеря источника дохода, инвалидность и безработица, стихийное бедствие, природные и технологические катастрофы.

Минимальные социальные стандарты и широкое социальное страхование определяют, в конечном счете, границы рыночных отношений, платность и бесплатность социальных благ.

Исходной точкой социального реформирования является коренная реструктуризация рынка труда и его оплаты. Только в условиях последовательного вместе с динамикой прожиточного минимума роста заработной платы можно обеспечить заинтересованность работника в более эффективном труде и реализовать постоянное повышение его производительности, сделать труд инновационным.

Увеличение заработной платы обеспечит выполнение ею основных своих функций:

         · воспроизводственной, нацеленной на восстановление качественной рабочей силы;

         · социальной, связанной с интенсивным развитием профессионализма участников общественного труда на базе интеллектуального и технического прогресса;

         · экономической, определяющей стоимость рабочей силы, стимулирующей мотивацию к росту производительности труда каждого конкретного работника;

         · реформационной, способствующей реализации реформ в социальной сфере, на основе развития рыночных отношений и выбора потребительских благ, в том числе платных услуг.

Только на базе повышения оплаты труда как главного источника доходов (две трети доходов населения) основной части населения можно поддерживать и расширять покупательский спрос, в том числе на товары отечественного производителя. А это, в свою очередь будет оживлять производство в стране, тем самым, способствуя экономическому развитию.

Социальные реформы в области оплаты труда включают три взаимосвязанные компоненты:

         · радикальное повышение минимальной и средней оплаты труда на базе изменения прожиточного минимума и “структуры обязательных расходов” заработной платы;

         · увеличение налогов и обязательных платежей социального страхования;

         · существенное снижение дифференциации заработков.

Реформа представляет собой одномоментное осуществление трех взаимосвязанных действий: повышение заработной платы, снижение ее дифференциации, рост налогов и обязательных платежей со стороны работника. Главное требование к трансформации оплаты труда – это обоснование некоторых принципиальных соотношений между указанными компонентами. Они должны быть такими, чтобы, с одной стороны, реформа достигла поставленных целей (повышение заработной платы и снижение ее дифференциации), а с другой – не были разрушены макро- и микроуровневые связи в соотношении между ростом заработной платы, увеличением производительности труда, доходов и эффективности экономической деятельности предприятий.

Первая компонента реформирования касается радикальных перемен в оплате труда на основе ее существенного роста, включая, прежде всего, гарантированный минимум. Минимальная заработная плата не должна быть ниже не только прожиточного минимума, но и минимального потребительского бюджета, который включает как традиционную потребительскую корзину, так и более высокие, чем сегодня, налоги и платежи по обязательному социальному страхованию, расходы на оплату жилищно-коммунальных и других платных услуг, а также наличие свободных средств (“сбережений”). Подобный набор рассматривается как модель “полного минимального потребительского бюджета” (или социального потребительского бюджета), и построенная на ее основе заработная плата является “рыночной моделью оплаты труда”, в том числе на минимальном уровне. Более того, она должна включать коэффициент иждивения (0,3 или 0,5), учитывающий необходимость расширенного воспроизводства рабочей силы, т.е. с расчетом на содержание ребенка. Только при таких условиях работник получает адекватную оплату, выходя на рынок труда, в полной мере включается в систему обязательного социального страхования, как основу своего социального обеспечения, а отрасли социальной сферы приобретают рыночный характер.

Вторая компонента реформирования оплаты труда служит сбалансированности интересов работника и работодателя. Повышение уровня заработной платы вместе с ростом налогов и обязательных платежей, которые производит работник, совмещается с уменьшением аналогичных платежей со стороны работодателя. Налоговые и страховые выплаты распределяются более равномерно между работником и работодателем. Освобождение государственного бюджета от дотаций жилищно-коммунального характера не только позволит снизить налоги с предпринимателей, но и откроет резервы для инвестиций в сферу производства. Произойдет определенный “размен” между повышением зарплаты работникам и снижением налогов и страховых выплат, уплачиваемых предпринимателем. Кроме того, сокращение налогов с предприятий усилит стимулы их саморазвития, создаст собственный источник инвестирования, оплаты кредитов, пополнения оборотных средств. Повышение заработной платы будет стимулировать предприятия к уменьшению численности работников, к сокращению неэффективных производств.

Изменение соотношения страховых платежей работодателя и работника в сторону увеличения доли последнего, будет стимулировать заинтересованность работника в легализации полного объема заработка и выхода его из тени, т.к. социальные выплаты и услуги органично связаны с уровнем страховых платежей. Масштабы и характер перераспределения проводятся с учетом всех участников данного процесса: страхователей, страховщиков и застрахованных.

Третья компонента реформы предполагает уменьшение поляризации заработной платы. Соотношение заработков крайних 10% работников в форме децильного коэффициента не должно превышать 4-5 раз, о чем убедительно свидетельствует мировой опыт. Для достижения этого необходимо: а) ввести определенные ограничения роста максимальных заработков, прежде всего, на государственных предприятиях, определяя их в коллективных договорах; б) установить “запретительные налоги” на высокие заработки и доходы, используя опыт европейских стран, где максимальные налоги достигают (50-60%); в) ввести дифференцированные налоговые и страховые шкалы.

Уменьшение различий в оплате труда, в конечном счете, позволит повысить ее уровень при меньшем объеме как компоненты себестоимости. Изменение же налоговых платежей и обязательных страховых взносов будет определенным балансиром повышения оплаты труда, без чего нельзя не только трансформировать рынок рабочей силы, но и реформировать систему социального обеспечения.

§2
Социальная доктрина и концепция программы действий

Социальная доктрина определяет границы, направления и содержание концепции программы социальных реформ.

Ситуация в социальной сфере требует немедленного и полного поворота в сторону каждого конкретного человека, изменения условий жизни, обеспечения достойного уровня и качества жизни, возможностей социального и профессионального развития. Задачи социальных преобразований предполагают:

         · разрешение острейших социальных проблем с целью предотвращения угрозы социальной безопасности и “сбережения” российского народа;

         · расширение адаптационных возможностей населения и формирование среднего класса в качестве гаранта общественно-политической стабильности;

         · всестороннюю поддержку семьи, снижающей фрустрацию населения, способствующей расширению демографического воспроизводства, выступающей опорой становления “частного” человека.

Главная задача социальных трансформаций – ответ на социальные вызовы, связанные с ухудшением состояния населения. Есть опасность перейти некоторую черту, после чего возрождение окажется невозможным.

Исходным пунктом социальных решений, включая и все направления реформирования, является четкое формулирование социально-экономических проблем, сложившихся в обществе, определение их остроты и приоритета.

С точки зрения методов решения можно говорить о трех группах таких проблем. Одна группа касается бедности населения, тесно сопряженной с задачей преодоления социального неравенства. Эти проблемы сцеплены как шестеренки, могут и должны решаться лишь в комплексе, в рамках политики доходов и занятости населения.

Вторая группа проблем связана с реформами в отраслях социальной сферы – здравоохранения, образования, жилищно-коммунальном и социальном обслуживании, культуры и спорта, отвечающие на социально значимые потребности населения, когда общество (и государство) заинтересовано в их удовлетворении не меньше, чем каждый гражданин в отдельности.

Третья группа проблем связана с состоянием населения, количественными и качественными аспектами демографического воспроизводства, включая все вопросы миграционного движения.

Три ведущих направления преобразований в социальной сфере – труд и распределительные отношения, создание новой социальной инфраструктуры, радикальное изменение процессов демографического воспроизводства – создают новое качество жизни населения, его новый качественный потенциал.

Федеральные программы

Три исходных принципа должны лежать в основе реализации социальных реформ в России, вне которых они не могут быть успешными.

Во-первых, это выбор и установление социальных целей и приоритетов, которые являются прерогативой деятельности органов власти и управления.

Во-вторых, системный формат, параллельное и взаимосвязанное проведение реформ в основных сегментах социальной сферы. Нарушение этого принципа увеличивает хаотическую ситуацию в социальной сфере. Нельзя реформировать пенсионную систему, оставив без изменения оплату труда; нельзя повышать заработную плату в образовании, не изменяя ее в здравоохранении. То же касается реформирования льгот, ЖКХ.

В-третьих, рыночная экономика по своей природе является экономикой рисков. Однако социальная политика может быть эффективной толикой в условиях надежной финансовой базы. Поэтому формирование социального бюджета является одним из исходных принципов в реализации социально-экономических реформ.

Реформирование доходов и преодоление бедности

Не только высшие органы власти страны, но и международные организации, определяя целевые установки третьего тысячелетия, выдвинули в качестве первостепенной задачи – преодоление бедности населения. Учитывая масштабы, границы и факторы этого явления в России, возникает необходимость реформирования всей системы доходов.

Снижение доли и численности бедных слоев населения, учитывая “зоны бедности”, “новых бедных”, “экономическую бедность”, “социальную бедность”, “устойчивую бедность”, становится главным стратегическим и тактическим направлением социальной политики, острота которой определяется, с одной стороны, масштабами этого явления в России, а, с другой – негативным воздействием на основные социально-экономические и демографические процессы, включая мотивацию труда, снижение здоровья и рождаемости, ухудшение образования и размывание нравственных ценностей.

Содержание этой проблемы связано с масштабами и распространением по территории страны, с правильным определением границы бедности, за чертой которой находятся обездоленные слои населения, с выявлением главных факторов, формирующих бедность, и причины их воздействия.

Относительно линии бедности существуют различные подходы и методологии определения: по величине текущих денежных доходов, по величине располагаемых ресурсов с помощью депривационного и субъективного методов. Величина показателя, который сегодня отсекает бедных от небедных определяется традиционно (во всяком случае, в течение последнего десятилетия) величиной прожиточного минимума (ПМ); если в семье душевой денежный доход ниже прожиточного минимума, то он должен быть идентичен тому, что содержит ПМ. По данным государственной статистики таких граждан в России около 20% или 30 млн.чел. Это в среднем по стране, но по регионам он существенно колеблется.

Однако, если в качестве границы бедности использовать оценку потребительской корзины, которая применялась в 1990 г. и была в полтора раза больше того, что принято в 1992 г., то их доля увеличится по крайней мере до 30% (или 44 млн.чел.).

Более того, если при определении прожиточного минимума учитывать не только потребительскую корзину, которая лежит в его основе, но учитывать и минимум жилищной обеспеченности, что вполне естественно, т.к. человеку с минимальным потреблением нужна не только пища и одежда, но и крыша над головой (и, может быть, в не меньшей степени), то доля бедных возрастет до 40% населения, составив 60 млн.чел. Еще значительнее окажется доля бедных, если учесть конкретные лишения, т.е. подойти к оценке границы бедности с депривационной стороны.

Если в качестве границы бедности использовать не ПМ, который представляет масштаб биологического выживания, а учитывать при определении границы и минимальные социальные потребности (страхование, минимальные сбережения – “на похороны”), т.е. трансформировать ПМ из биологического в социальный, то доля бедных возрастет до 60%, составив 90 млн.чел. из 144 млн. Приведенные цифры, разумеется, есть лишь некоторые оценки сложившейся ситуации. Но их уточнение ничего не изменит по существу общего вывода.

Многочисленные исследования факторов, влияющих на формирование бедных групп населения, приводят к одним и тем же выводам:

         · главный фактор имеет экономический характер – это чрезвычайно низкая оплата труда, включая и те случаи, когда предприниматель не выплачивает заработанное (т.н. “неплатежи”); сюда же примыкает и незанятость (безработица), хотя при хорошем развитии социального страхования безработные гораздо шире и на более высоком уровне могли бы получать пособие по безработице, не становясь иждивенцами бюджета семьи. Аргументация здесь чрезвычайно проста и очевидна. По последним данным (2004 г.) 26% работников имеют номинальную заработную плату в размере ниже ПМ, а если из нее вычесть еще налог, чтобы иметь дело с фактически выплаченной (если она выплачена), то их будет все 30%. Так эти работники имеют 100%-ный риск попасть в группу бедных или оказаться на иждивении других членов семьи. Видимо и то и другое – плохо. Ведь речь мы ведем о работниках, которые выполняют заданный им “урок” и работают полное рабочее время;

         · фактор, сопровождающий низкую заработную плату – низкий уровень пенсий, который зависит от заработка и низкого соотношения пенсии и заработка. Только в 2004 г. средняя (!) пенсия достигла прожиточного минимума нетрудоспособного, а это означает, что треть пенсионеров имеют 100%-ный риск быть в бедности; кстати, это наблюдается при проведении анкетных опросов;

         · традиционный фактор бедности связан с социально-демографическими особенностями семей, в первую очередь, неполных (мать с детьми), многодетных (когда детей больше 3-х человек), с детьми-инвалидами, когда мать должна сопровождать своего ребенка, и престарелых инвалидов, лишенных возможности к самообслуживанию.

Факторы и причины, приводящие к бедности, позволяют сформулировать концепцию ее преодоления; главное условие (компонента) – это трансформация оплаты труда, реформирование пенсионного обеспечения, установление рамок социальной защиты населения, попавшего в трудное жизненное положение. Сюда примыкают также меры, связанные с расширением занятости трудоспособного населения.

Всесторонние и глубокие исследования показывают, как это было отмечено выше, что проблема бедности в российских социально-экономических условиях органически связана с проблемой социального неравенства. Поэтому и решение этих задач должно осуществляться в тесном контакте. Методологически необходимо осуществление триединой системы мер, включающих:

         · кратное повышение оплаты труда, но таким образом, что увеличение заработной платы обратно пропорционально ее уровню. Так, минимальный заработок не может быть ниже прожиточного минимума, и поэтому его рост максимальный, а все остальные уровни увеличиваются в рамках регрессионной шкалы, т.е. чем выше заработная плата, тем меньше ее рост;

         · введение прогрессивной шкалы взимания подоходного налога с физических лиц; оптимальным может быть градация доходов (и заработной платы) в соотношении с прожиточным минимумом; например, целесообразно, чтобы с доходов и заработка ниже прожиточного минимума (ПМ) налог не взимался, с дохода в интервале от 1 до 2ПМ – выплаты составляют 10%, в интервале с 2 до 3ПМ – 15%, а с доходов выше 3ПМ следует взимать 20%;

         · в связи с тем, что важнейшее значение получает обязательное социальное страхование, которое вводится при условии отмены единого социального налога, и страховые взносы платят как работодатели, так и работники, устанавливается для всех “пологопрогрессивная” шкала: чем больше доход (и заработок), тем выше страховой взнос; разумеется, ставка (сумма) страховых платежей зависит от набора социальных рисков, которые покрываются обязательным страхованием.

Набор страховых рисков определяет законодатель. В современных условиях чрезвычайно высокой дифференциации доходов решающая роль принадлежит реализации принципа солидарности, с помощью которого перераспределяются поступления от “финансирующих” в пользу “получающих” подгрупп общества. Главный источник финансирования в этом сегменте – фонды обязательного страхования, формирующиеся на базе страховых платежей работодателя и работника. Фонды действуют исключительно как страховые самоуправляющиеся корпорации, независимые от исполнительных органов власти. Новую роль играют профсоюзы, которые должны стать представителями застрахованных работников во всех секторах социального обеспечения.

Реформа доходов населения, включающая реструктуризацию труда и заработной платы, преобразования пенсионирования на базе систематического обновления прожиточного минимума, который в конечном счете превращается в “полный минимальный потребительский бюджет” (или социальный, а не биологический потребительский бюджет). Построенная на его основе заработная плата может быть названа “рыночной моделью оплаты труда”, учитывающая необходимость расширенного воспроизводства рабочей силы, т.е. с расчетом на ребенка.

Только при таких условиях работник, выходя на рынок труда, получает адекватную оплату, в полной мере включается в систему обязательного социального страхования, как основу своего социального обеспечения, а отрасли социальной сферы, что особенно важно, приобретают рыночный характер.

Составной частью реформирования доходов населения является содействие эффективности занятости и преодоления массовой безработицы на основе развития мелкого и среднего бизнеса, а также самозанятости и творческой самореализации. Это предполагает:

         · обеспечение стартовых условий для становления малого и среднего предпринимательства;

         · стимулирование на местном уровне коммерческих структур, ориентированных на развитие производственных связей типа “непрерывных производств”;

         · реализацию на местном уровне программ адресного содействия самозанятости социально уязвимых групп населения, а также лиц, впервые выходящих на рынок труда;

         · стимулирование коммерческих структур, ориентированных на реализацию природоохранных и природовосстановительных программ, в том числе финансируемых за счет предоставляемой иностранной финансовой помощи;

         · интенсивное расширение образования в области подготовки к новым профессиям, позволяющим эффективнее использовать “человеческие ресурсы”;

         · появление новых форм занятости, включающих работу неполный рабочий день, работу на дому, занятость по трудовому контракту.

Социальная парадигма исходит из того, что локомотивом экономического развития являются социальные группы, обладающие квалифицированными и трудовыми возможностями, социальной активностью и мобильностью, способностью легально и постоянно адаптироваться к изменяющимся условиям, реализовать эффективные модели своей деятельности.

Выше указанные и иные мероприятия располагаются на оси времени, но проводятся параллельно; их результаты представляются трансформационной матрицей; набор мер располагается по горизонтали, а по вертикали – годы периода реформирования; и таким образом, матрица отражает динамику проводимых мероприятий. На каждом временном отрезке (например, ежегодно) происходит сдвиг всех показателей матрицы, находящихся в жесткой взаимосвязи между собой.

Социальные отношения и мероприятия в российском обществе, как в “социальном рыночном государстве”, описываются следующей системой индикаторов:

         · уровень и структура прожиточного минимума;

         · минимальная оплата труда;

         · средняя оплата труда;

         · дифференциация доходов;

         · средний доход в расчете на душу;

         · минимальная пенсия;

         · соотношение средней пенсии и средней оплаты труда;

         · средняя пенсия;

         · доля безработных среди экономически активного населения;

         · соотношение среднего пособия по безработице и средней заработной платы;

         · среднее пособие по безработице.

Представленный набор индикаторов увязывается с базовыми социальными гарантиями. В качестве результативных показателей преобразования распределительных отношений используются следующие: а) доля работников с уровнем заработка ниже ПМ; б) доля пенсионеров с пенсией ниже ПМ; в) доля населения с уровнем душевого дохода ниже ПМ.

Первый принцип трансформации социальной сферы состоит в системности и комплексности действий.

Второй принцип включает прояснение целеполагания и определение траектории движения. Поэтому жестко фиксируются два ряда параметров, один из которых относится к исходному, “базовому” моменту времени, а другой – к “целевому”, при построении которого предлагается использовать минимальные социальные гарантии как целевые ориентиры, имеющие характер императива. Их достижение есть настоятельная необходимость, т.к. меньшие параметры условий жизнедеятельности российских граждан не обеспечивают даже физического воспроизводства населения, в то время как социальное государство не может не гарантировать минимальное потребление.

Методологической сердцевиной изложенной процедуры определения системы мер по преобразованию социальных отношений является “трансформационная матрица”. Ее краеугольный индикатор – величина прожиточного минимума, которая адекватно отражает жизненный уровень населения и увязывает все минимальные гарантии.

Трансформационная матрица. Часть I (в ценах 2000 г.)

Основные индикаторы

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2002/

2010, раз

ПМ населения, руб.

1210

1585

1580

1580

1980

1980

1980

2430

2430

2,0

ПМ трудоспособного, руб.

1320

1785

1785

1785

2290

2290

2290

2850

2850

2,2

Минимальная оплата труда, руб.

450

1000

1785

2000

2290

2490

2700

2850

3100

6,9

Средняя оплата труда, руб.

3070

3920

5100

5820

6735

7780

8500

9190

9700

3,2

Децильный коэффициент дифференциации оплаты труда, раз

9,2

7,2

6,5

6,3

6,5

6,3

6,1

5,9

507

0,6

Средний денежный душевой доход, руб.

2030

2642

3506

4050

4740

5533

6105

6701

7152

3,5

Децильный коэффициент дифференциации доходов, раз

8,2

7,0

6,8

6,7

6,6

6,5

6,3

5,9

5,7

0,7

Трансформационная матрица. Часть II (в ценах 2000 г.)

Основные индикаторы

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2002/

2010, раз

ПМ пенсионера, руб.

913

1150

1150

1150

1385

1385

1385

1665

1665

1,8

Базовая пенсия, руб.

730

920

1035

1150

1385

1385

1385

1665

1665

2,3

Соотношение базовой пенсии с ПМ пенсионера, %

80

80

90

100

100

100

100

100

100

-

Средняя пенсия трудовая, руб.

1178

1520

1995

2294

2656

3074

3360

3629

3822

3,2

Соотношение средней трудовой пенсии со средней оплатой труда, %

38,4

38,8

39,1

39,4

39,4

39,5

39,5

39,5

39,4

-

Уровень безработицы, в % к экономически активному населению

7,5

6,9

6,4

5,8

5,4

4,8

4,3

3,7

3,2

0,4

Среднее пособие по безработице, руб.

726

982

2841

3242

3751

4333

4887

5284

5577

7,7

Соотношение среднего пособия по безработице со средней оплатой труда

23,6

25,1

55,7

55,7

55,7

55,7

57,5

57,5

57,5

-

Приведенные матрицы представляют собой условный пример, на основе которого можно показать использование предлагаемой методологии и алгоритма расчетов.

Целевая идеология выстраивается следующим образом:

         · первый шаг – это определение “базовой” вертикали на основе статистической информации и соответствующих расчетов;

         · второй шаг – построение целевой “вертикали”, например, как в приведенной матрице, относящейся к 2010 г.; расчет начинается с определения прожиточных минимумов, один из которых конституирует величину минимальной заработной платы. Оптимальная величина дифференциации оплаты труда, задаваемая экспертно, и уровень минимального заработка позволяют перейти к его средней величине, а отсюда – и к фонду заработной платы. ПМ нетрудоспособного обозначает минимальную пенсию, а оптимальное соотношение средней пенсии и средней оплаты труда, которое обозначается экспертно, позволяет перейти к средней пенсии и к объему пенсионного фонда. Фонд оплаты труда и пенсионный фонд позволяет выйти на реальные доходы населения и их среднедушевой уровень, а затем – к дифференциации доходов.

Третий шаг – “раскручивает” целевую вертикаль по годам прогноза; при этом производится взаимная увязка всех индикаторов по каждой вертикали и их корректировка.

Таким образом, с помощью трансформационных матриц, основываясь на некоторых целевых установках и используя минимальные нормативы как государственные гарантии, осуществляется реформирование всей системы доходов населения, реализуя таким образом социальную политику, касающуюся основной части населения.

Реформирование системы жилищно-коммунального хозяйства

Основная цель реформы жилищно-коммунального комплекса – обеспечение высокого уровня и качества жилищно-коммунальных услуг населению России на базе эффективной и рентабельной работы предприятий жилищно-коммунального сектора.

Реформа должна идти по трем направлениям. Первое касается организационно-технологических проблем, связанных с оказанием услуг населению, включая обновление жилого фонда, изменение “коммунальной начинки” жилых помещений, касающейся водоснабжения, теплоснабжения, энергоснабжения. Второе направление связано с обеспечением населения минимальными жилищно-коммунальными услугами и, прежде всего, минимальной жилой площадью на уровне 9-17 кв.метров. И, наконец, третье направление, которому сегодня по существу сводится реформа ЖКХ – это 100%-ная оплата населением жилищно-коммунальных услуг.

На острие сегодня находится реформа ЖКХ, смысл которой власти по существу сводят к 100%-ной оплате населением жилищно-коммунальных услуг. При повышении тарифов, которые растут вместе с инфляцией и даже опережая ее. Некоторой компонентой реформы является борьба с монополизмом в области жилищно-коммунального обслуживания на основе создания кондоминимумов и товариществ из жильцов. Реформа в такой концепции не может быть реализована даже частично. Почему? Во-первых, 100%-ная оплата услуг невозможна, так как заработная плата сегодня настолько низка, что ее “расходная часть” не предусматривает подобной постановки. И это касается не только минимального или близкого к ней уровня, но и средней величины. О том свидетельствует широкий протест граждан. Во-вторых, жилой фонд и коммунальные сети сегодня находятся в состоянии сильного износа, который в среднем достигает 60%. Обновление фондов возможно осуществить лишь за счет государственных ресурсов, а средства населения смогут участвовать лишь в минимальном размере. Только после того, как будет осуществлена необходимая реконструкция жилищно-коммунального хозяйства, можно проводить реструктуризацию текущего финансирования предоставляемых населению услуг. В-третьих, создание товариществ жильцов – это еще более длительный процесс, который связан не только с реконструкцией, но и с решением ряда организационных, социальных и психологических проблем.

Для улучшения сложившейся ситуации в сфере ЖКХ мы предлагаем следующую программу мероприятий:

         · проведение инвентаризации в технической части или инфраструктуре ЖКХ, подписание актов разграничения предметов ведения, оформление прав собственности (практически в половине регионов до настоящего момента не проведена инвентаризация имущества ЖКХ, а следовательно, имущества муниципального образования);

         · внедрение системы контроля за уровнем цен и тарифов на ЖКУ, топливно-энергетические ресурсы и проведение инвентаризации в системе формирования тарифов и цен на услуги ЖКХ – от норм потребления к обоснованным объемам потребления услуги, введение приборов учета за счет предприятий ЖКХ. Необходимо проводить обязательный аудит всех тарифов на ЖКУ, по итогам которого органами утверждаются тарифы. Аудит должны проводить независимые аудиторские организации;

         · принятие единой системы учета затрат и расходов для предприятий ЖКХ;

         · единообразное представление на уровне понятийного аппарата об уровне возмещения населением затрат на ЖКУ;

         · долевая оплата населением затрат на содержание инфрастуктуры ЖКХ;

         · мониторинг цен и тарифов, публичное представление результатов мониторинга, включая программу прекращения перекрестного субсидирования по тарифам на электроэнергию и теплоэнергию;

         · развитие инфраструктуры предоставления адресной социальной помощи выделенным группам населения или оплата “федеральных мандатов”, предоставление социальной помощи малоимущим слоям населения на оплату ЖКУ. Такие субсидии не должны выделяться с помощью унижающих человека процедур стояния в очередях и сбора документов.

Реформа здравоохранения

Реформа здравоохранения имеет два тесно между собой связанных направления.

Одно направление касается организации и реорганизации здравоохранения как отрасли на базе новых медицинских технологий. Следует иметь в виду, что характер медицинского учреждения существенным образом зависит от места его расположения: крупный городской центр, малый город или село. Существует задача внедрения не только новых технологий лечения, но и новых технологий организации здравоохранения, типа “домашний врач”, дневной стационар и т.д.

Второе направление реформирования здравоохранения касается финансовой стороны деятельности его учреждений. Главный принцип реформы здесь состоит в том, что существуют и должны существовать три источника финансирования здравоохранения, каждый из которых имеет строго целевое назначение:

         · государственный бюджет, обеспечивающий минимальные социальные гарантии в области охраны здоровья, необходимую реорганизацию системы здравоохранения и развитие науки с целью получения новых медицинских технологий;

         · обязательное медицинское страхование, обеспечивающее основной объем медицинских услуг;

         · прямые затраты населения (платные услуги), включая различные эксклюзивы.

Структура финансирования, как правило, утверждается или, скорее, должна утверждаться ежегодно вместе с годовыми бюджетами.

Для всей страны обязательно и по единой схеме должно быть организовано страхование работающих на случаи: временной нетрудоспособности; трудового увечья и профессионального заболевания; материнства; смерти застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении.

Страхование на случай необходимости получения медицинской помощи распространяется на все население страны. Альтернативой такого подхода может быть только возврат к бесплатной медицинской помощи за счет финансирования здравоохранения из бюджета страны.

Все нестраховые обязательства, включая санаторно-курортное обслуживание, необходимо передать исполнительным органам власти, исключив эти виды услуг из страхования. Остается в страховании санаторно-курортное обслуживание только в части долечивания после болезни на основании листка временной нетрудоспособности по тому классу болезней, которые включены в минимальные социальные гарантии по Базовой программе страхования.

Страхование всех перечисленных рисков целесообразно сосредоточить в одном фонде, т.е. объединить Фонд социального страхования (ФСС) и фонды обязательного медицинского страхования (фонды ОМС). Обязательным условием объединения является создание страховых касс, что позволит ликвидировать зависимость страховой защиты работника от работодателя и приступить к реформированию всей системы финансирования здравоохранения. В противном случае объединение фондов не только не даст положительных результатов, но будет иметь негативные последствия для всех объединяемых видов страхования.

Ставка страхового тарифа должна устанавливаться по каждому виду страхового риска отдельно. По первым четырем видам риска она должна быть единая для всех регионов. Для страхования медицинской помощи ставка устанавливается дифференцированно по районам, так как потенциальные возможности регионов по предоставлению услуг не равны, дифференцирована и потребность (состав и объем) в медицинской помощи. Ставка тарифа должна отражать сложившиеся различия в спросе и предложении медицинских услуг.

Оплата медицинских услуг осуществляется по ценам, определяемым тарифным соглашением между профессиональными медицинскими ассоциациями, страховщиком и представителями застрахованных (профсоюзами).

“Покупателем” медицинских услуг должен стать сам застрахованный. Для этого в пределах “шаговой доступности” для жителей района страховщик организует страховые кассы (или делегирует эту функцию сбербанку), которые осуществляют выплату страховых пособий и перечисление средств в лечебные организации при предъявлении застрахованными соответствующих документов, подтверждающих их право на пособия или факт “покупки” медицинских услуг.

Ставка подушевого платежа за неработающих по ОМС должна устанавливаться исходя из ставки страхового тарифа за работающего по отношению к региональной средней заработной плате.

Для каждого заболевания, включенного в программу ОМС, необходимы стандарты медицинской помощи, предусматривающие перечень средств профилактики, диагностики и лечения. Для всего медицинского персонала и всего населения должна быть доступна информация об этих нормативах и ценах по каждому виду услуг.

Все услуги сверх гарантируемых программой страхования, предоставляемые в государственные ЛПУ, оплачиваются пациентом самостоятельно также по платежным документам и по ценам, утверждаемым в том же порядке, что и услуги по Программе ОМС.

Если гарантированный вид помощи не может предоставить государственное лечебное учреждение системы обязательного страхования, то пациент может получить помощь в любом учреждении, но оплата ее будет возмещена пациенту только в пределах цены услуги, установленной по Программе.

Режим штрафных санкций за несвоевременную уплату взноса как за работающих, так и за неработающих граждан должен быть одинаков.

Объединение фондов даст возможность увеличить финансовые ресурсы на медицинскую помощь за счет исключения из обязательств ФСС нестраховых социальных расходов и увеличения взноса за неработающее население на страхование медицинской помощи.

Необходимость предлагаемой схемы “покупки” медицинских услуг очевидна, так как без нее проблема нормативного определения обязательств перед населением откладывается на необозримый срок. И столь же долго не будет решена проблема разделения обязательств страховой и нестраховой медицинской помощи. Именно таким образом медицинское страхование поможет быстрее реформировать систему финансирования здравоохранения из бюджетов всех уровней. Кроме того, решается еще ряд проблем:

во-первых, ликвидируется один посредник – СМО. Полноценным страховщиком должен стать Фонд медико-социального страхования;

во-вторых, ликвидируется посредник – бухгалтерия работодателя. Работник получает оплату временной нетрудоспособности независимо от желания работодателя;

в-третьих, застрахованные получают реальную возможность выбирать врача, лечиться в частной клинике, самостоятельно оплачивая разницу в стоимости услуг;

в-четвертых, возникает возможность изменить систему оплаты врача. К минимальной заработной плате по ЕТС он получит дополнительно установленный в цене процент от оплаты за предоставленные услуги из страховых средств и средств, полученных за платные услуги. Чем больше пациентов пролечит врач, тем больше будет его заработок;

в-пятых, создается конкурентная среда в сфере медицинских услуг, что будет стимулом к перестройке системы здравоохранения. Постепенно ликвидируются в лечебных организациях (поликлиниках, больницах) невостребованные рабочие места.

Административные расходы на формирование страховых касс частично будут компенсированы высвобождением персонала двух фондов в связи с сокращением объема работ по сбору страховых средств, ведению дел по зачетной схеме с каждым страхователем, ведению дел в СМО.

Реформа образования

Реформа образования должна проводится, прежде всего, учитывая принцип “не навреди”.

Главное внимание требуют организационно-технические условия осуществления образования, особенно учреждения, обеспечивающие общее среднюю школьную подготовку на селе и в малых городах страны.

Нуждается в специальном внимании среднее профессиональное образование, которое должно готовить специалистов, способных встраиваться в новые и новейшие технологии.

Реструктуризация высшего образование имеет своей целью готовить, прежде всего, профессионалов высшей квалификации, совмещающих обучение с осуществлением научно-исследовательских работ.

Финансирование образования должно иметь три источника: государственный бюджет (преимущественно регионального уровня), предприятия, которые готовят для себя рабочую силу необходимой квалификации и граждан, выбирающие платные формы своей образовательной подготовки.

Государство в лице своих законодательных органов определяет минимальную образовательную “корзину”, доступ к которой имеет каждый гражданин страны.

Региональные программы

Общестрановые построения, как правило, не учитывают региональных особенностей, а для преодоления социальных проблем это имеет чрезвычайно важное значение. В связи с этим важно федеральные программы трансформировать на региональный уровень, “спустить” в субъекты федерации. Они тщательно оценивают сложившуюся ситуацию на своей территории, готовы формулировать региональные конструкции с подробным обоснованием и оценкой эффективности проводимых мероприятий.

Каждая задача, решение которой намечается на ближайшие 5-10 лет, характеризуется не только изменением конкретных индикаторов, но и выделением соответствующих финансовых ресурсов. А соотношение затраты-результаты, показывает эффективность реализации.

На региональном уровне лучше удается бороться не только с последствиями воздействия негативных факторов, но и с причинами их появления, т.е. реализовать профилактические задачи. Настраиваясь на профилактику, следует детально анализировать проблему, чтобы найти тот “спусковой крючок”, который определяет дальнейшее ее развитие.

Финансирование программ предполагает не только поступления из консолидированного бюджета, но также от бизнеса (“социальная ответственность бизнеса”) и из различных благотворительных фондов.

Среди региональных программ наиболее эффективными могут быть следующие:

         · преодоление бедности и малообеспеченности;

         · социальная защита наиболее уязвимых групп;

         · борьба с различными видами безработицы;

         · здоровье и образование детей и молодежи.

 

Опубликовано в журнале "Народонаселение", 2005 г., № 2, 3

___________________________________________________________________________________________________

Сведения об авторе: Римашевская Наталья Михайловна - член-корреспондент РАН, И.о., зав .Лабораторией гендерных проблем Института социально-экономических проблем народонаселения РАН.

 

 


Версия для печати

mail@socpolitika.ru

Создание сайтаСтудия Fractalla

Партнеры портала:
Портал ГУ-ВШЭ
Сайт программы поддержки гражданского общества «Диалог» АЙРЕКС
Агентство США по международному развитию (USAID)
LiveInternet Rambler's Top 100