«Активное гражданство»: стратегия и механизм современной европейской социальной политики

Материал подготовлен специально для информационно-аналитического портала "Socpolitika.ru"

Автор: Н.С. Григорьева

Статья рассматривает изменения парадигмы современной социальной политики, разработку нового концепта современной европейской социальной политики, - исследовательские направления, которые становятся стратегическими с конца 80-х годов ХХ века. Вопрос заключается в том, что поставить во главу угла доминирующей социальной модели - идею социальной включенности, исключенности или нечто среднее? Будет ли она отстаивать идею социальной справедливости для всех, либо предпочтение будет отдано только наиболее нуждающимся, или только наиболее достойным (и как их определить)? Будет ли выбранная модель нацелена на достижение высококачественного уровня жизни или остановится на варианте системы, обеспечивающей исключительно минимальный уровень безопасности? В статье анализируются подходы к решению этих вопросов в современных европейских дискурсах социальной политики.

 

Перемены на европейском рынке труда в конце XX века, сохранении и постоянный рост безработицы стали своеобразным сигналом проведения реформ на рынке труда, в области социального обеспечения  и социальной защиты.

По мнению Адриана Синфельда, «эти ухудшения в области социальной защиты были вызваны изменением политических целей. Произошло “сужение” и “размывание” целей, что оказало существенное влияние на социально-экономическую защиту населения» (Sinfield, 2005). Актуальным стал вопрос об изменении парадигмы современной социальной политики и обозначился ряд дискурсов,  в рамках которых следовало показать связи между «отдельными проблемами в “окружающей обстановке” и в “общей социальной структуре”» (Mills, 1959). Именно разработка нового концепта современной европейской социальной политики стала стратегическим направлением многих исследователей, которые с конца 80-х годов ХХ века начали предлагать политикам различные варианты решения этой проблемы с целью достижения устойчивого развития общества благосостояния.
Если кратко, то вопрос заключается в том, что поставить во главу угла доминирующей социальной модели - идею социальной включенности, исключенности или нечто среднее? Будет ли она отстаивать идею социальной справедливости для всех, либо предпочтение будет отдано только наиболее нуждающимся, или только наиболее достойным (и как их определить)? Будет ли выбранная модель нацелена на достижение высококачественного уровня жизни или остановится на варианте системы, обеспечивающей исключительно минимальный уровень безопасности? Значимость поиска ответов на эти вопросы, равно как и безотлагательность этих ответов, усиливается сложившейся ситуацией, когда вокруг европейской социальной модели много сомневающихся и, кроме того, существует опасность, связанная с некоторыми политическими нововведениями. (Walker, 2005).

В первой части статьи дается краткий обзор нового понимания социальной политики, в основу которого положено понятие «социального качества». Европа фактически стоит перед выбором. С одной стороны, вариант «неолиберально-вдохновленного» трансантлантического согласия, в котором экономический и – особенно - финансовый интересы определяют суть и форму социальной политики; с другой - идея универсального социального качества. Кажется, что ЕС в настоящее время разрывается между этими двумя альтернативами в поисках компромисса в форме «производительной роли благосостояния». Но пока аналитические работы констатируют отсутствие видения, необходимого для создания европейской модели и превращения ее в стратегически значимую,  включающую в том числе и активность граждан. Тем не менее, приверженцы научной школы социального качества стремятся создать целесообразные для Европы нормативы, которые можно было бы практически использовать и которые ориентированы скорее на качественное гражданство, чем на минимальные стандарты.
Вторая часть статьи посвящена анализу новых форм гражданства и социальной интеграции в европейских странах. Рассматриваются режимы благосостояния с точки зрения двух концепций - гражданственности и ухода, что с необходимостью предполагает использование гендерного анализа.

И, наконец, в третьей части основное внимание сосредоточено на роли политики активизации в современных обществах благосостояния и на том, как идея социально–активного общества реализуется в зависимости от идеологических и институциональных условий каждой страны. В связи с этим возникает еще один важный вопрос: возможно ли говорить о единой европейской социальной модели и может ли такая модель быть эффективной?

В заключении рассматриваются некоторые аспекты возможностей оценки  эффективности управления социальной сферой при условии развития социально-активного общества.

§1 Новое понимание социальной политики – «социальное качество»

 

В 90-х годах ХХ века государства благосостояния оказались в новых условиях, что потребовало от них решения задач, изменившихся под воздействием процессов как внешних, включая глобализацию и интеграцию в Европейский Союз, так и внутренних, порожденных экономическими и социальными изменениями в рамках самих европейских сообществ. В результате, социальная политика оказалась под двойным нажимом. С одной стороны, менялась сама система социального обеспечения, что было связано с изменениями в демографической картине стран (например, рост числа пожилых людей), повышением уровня миграции в ЕС, непостоянством доходов, возрастанием участия женщин на рынке труда и т.д. (Lind and Moller, 1999); с другой, – у населения развивались новые запросы к системе социальной защиты в результате изменений биографий самих индивидов (Guillemard, 2005). Природа этих изменений стала основой для дискуссий среди исследователей социальной политики.

Концепция социального качества появилась как своеобразный ответ на реально существующую проблему сочетания экономической и социальной политики. С введением этого понятия положение социальной политики в «системе политик» изменилось, она оказалась равной по своему значению экономической политике, что фактически означало переход от уже ставшего классическим Титмусовского понимания социальной политики к чему-то принципиально новому.

Исследователи определили понятие социального качества как «степень, до которой люди способны участвовать в социальной и экономической жизни их сообществ на условиях, способствующих росту их благосостояния и индивидуальным возможностям» (Walker, 2005). Для достижения доступного уровня социального качества необходимо выполнение определенных условий:

1)      доступ к социально-экономической защите (социально-экономическому обеспечению);

2)      возможность исследовать феномен социальной включенности либо начальные стадии социальной исключенности, посредством социальных и экономических институтов общества, таких, например,  как рынок труда, институт гражданства и т.д.;

3)      способность людей жить в сообществе или обществе, характеризуемом социальной сплоченностью (чувство солидарности, разделяемые нормы и ценности);

4)      возможность активности каждого и достижения личной самореализации посредством коллективного участия.

Теория социального качества заставила вновь обратиться к пониманию «социального». Теоретические отсылки в философские трактовки «социального» в очередной раз подвели исследователей к выводу, что социальный мир осознается только в результате взаимодействия (взаимозависимости) самореализации людей как существ социальных, когда в результате  этой самореализации формируется коллектив личностей. Это и называют строительством «социального» (Titmuss, 1974).  И есть определенные условия, в которых это строительство наиболее эффективно и возможно. Люди должны обладать способностью к взаимодействию, у них в наличии должен быть структурный конструкт для взаимодействия, поскольку процессы, в которых они достигают самореализации, опять же исторически структурно определены. Эти структуры должны быть доступны для них без каких-либо ограничений - таким образом люди могут быть «включены в социальность». То есть они должны иметь доступ к необходимым ресурсам, которые в состоянии облегчить их взаимодействие. И потому они нуждаются в социально-экономической безопасности. Наконец, необходимы общепринятые (единые) ценности и нормы, которые позволяют строить необходимое человеку сообщество. Этические принципы помогут различить приемлемые и недопустимые результаты. Это означает, что социальное качество должно иметь идеологическое измерение (Walker, 2005).

Алан Волкер воспроизводит структуру компетентности социального качества, которая разрабатывалась в течении достаточно долгого времени. В самом упрощенном виде ее можно представить четырьмя основными компонентами, композицию которых для простоты воспроизводства и запоминания мы обозначим как «квадрат социального качества».

 

КВАДРАТ СОЦИАЛЬНОГО КАЧЕСТВА

Социально-экономическая защищенность/незащищенность

Социальная включенность/исключенность

 

Социальная сплоченность/фрагментарность

 

Социальная автономность/зависимость    

 

 

В первую очередь обращают на себя внимание два принципиальных замечания. Во-первых, все компоненты дуалистичны, поскольку с одинаковой степенью вероятности фиксируют как положительные, так и отрицательные возможности развития. Но в целом, они нацелены на перспективу. Социально-экономическая безопасность указывает на социальное правосудие, социальное включение обращает внимание на социальные права граждан, социальная сплоченность подразумевает взаимозависимый моральный договор и, наконец, социальные полномочия демонстрируют солидарность возможностей в жизни каждого человека. Во-вторых, это упрощенная схема. В развернутом варианте, она может быть представлена как сложная система (схема 2), дающая представление о возможностях взаимодействия между организациями и учреждениями, включенными в нее, с одной стороны, и сообществами и группами, с другой стороны. (Walker, 2005)

Дэвид Гордон, анализируя возможности измерения социального, приводит уточненный вариант ключевых измерений социального качества, которые были предложены Ван-дер Мейзеном и Волкером  (Gordon, 2007):

- Социально-экономическая безопасность – набор адекватных средств (стандартов) в области финансовых ресурсов, жилья и окружающей среды, здоровья и заботы о нем, образования и наличия работы.

- Социальная сплоченность – степень, в которой социальные отношения, нормы и ценности разделяются в сфере доверия, интегративных норм и ценностей, социальных сетей и идентичности. Фактически это идея солидарности и ценностей в обществе. 

- Социальная включенность – способность участвовать   в  социальной, культурной и экономической жизни общества в сфере гражданских прав, рынка труда, общественных о частных служб и социальных сетей. Она противостоит социальной депривации, которая  может привести к исключению людей из тех видов деятельности, которые признаются как нормальные в повседневной жизни.

- Социальные полномочия[1] – способность действовать в контексте социальных отношений в области базы знаний, рынка труда, открытости и поддержки институтов; обращаться к коллективному действию и культурным действиям в поддержке личных отношений. Это возможность отстаивать свои права в коллективных действиях с другими людьми.    

По мнению европейских исследователей, понятие «социальное качество» играет интегративную роль, поскольку измерение социального качества требует более широких мультидисциплинарных подходов. Концепт социального качества, по мнению разработчиков, позволит применить более точный подход для установления новых рамок для исследований и политической повестки дня, и соотнесения политических трендов со структурными проблемами неравенства. На национальном и межнациональных уровнях, внутри и вне правительств отмечается повсеместный рост заинтересованного отношения к новому пониманию социальной политики вместе с расширенными целями благосостояния. Правительства Великобритании и Ирландии, например, взяли на себя обязательства решить задачи по снижению уровня бедности. Европейские социологи осуществили мониторинг правительственных обязательств по вопросу бедности (Gordon, 2007). Были разработаны индикаторы Европейского Союза по социальной исключенности (Atkinson T., Cantillon B., Marker E. and Nolan B. (2002), возросли требования к власти относительно национальных и международных стандартов о минимальном доходе (Veit-Wilson J., 2000).  В программе “ILO InFocus” по социально-экономической безопасности есть тема «Поиск справедливости в распределении – основа защиты для всех» (ILO, 2000). 

Анализ «социального качества в Европе» показывает, что такой подход охватывает всю политику (экономическую, культурную, социальную и т.д.) и таким образом имеет достаточный потенциал, чтобы сделать политику более эффективной, чем в современных условиях, и в то же время более демократичной.

Если же мы обратимся к развернутой схеме квадрата социального качества, то отметим несколько важных моментов, без которых дальнейшее продвижение это концепции не представляется возможным. 


Схема 2. Квадрат социального качества (развернутый вариант)

                                              

Социально-ориетированные процессы

 

Социально-экономическая защищенность (безопасность)

 

(сохранение здоровья; занятость и защищенность рынка труда; защищенность материальной базы (дохода); жилищный рынок и защищенность жилья; безопасность пищи, вопросы окружающей среды, возможности, предоставляемые жизнью)

 

 

Социальная сплоченность

 

(здравоохранение; межпоколенческая солидарность; социальный статус и экономическая сплоченность; социальный капитал, сети и доверие; альтруизм)

Системы                                                                                                          Сообщества

Институты                                    Социальное качество                               Группы

Организации

 

Социальная включенность

 

(занятость и рынок труда; элементы рынка труда; зона покрытия услугами по защите здоровья; включенность в систему образования и услуг; включенность в жилищный рынок в системе социальной защиты; включенность в услуги сообщества; политическая включенность и социальный диалог)

 

Предоставление полномочий социумом

 

(предоставление полномочий в сфере социальной и культурной мобилизации; предоставление экономических свобод; полномочия в социально-психологической сфере; политические полномочия)

                       Биографии (индивидуальный опыт)

 

Источник: Beck et al (2001)

 

Вертикальная ось объясняет отношение между общественным и личностным развитием, в то время как горизонтальная отражает напряженность между институциональными процессами и индивидуальными действиями (в терминологии Локвуда, между интеграцией системы и интеграцией социума или, в терминах Хабермаса, между системой и жизненным миром). Каждая ячейка квадрата является отражением дихотомий: социально-экономическая защищенность/незащищенность, социальная сплоченность/фрагментарность, социальная включенность/исключенность и автономность/зависимость. Главное допущение заключается в том, что каждый из этих компонентов может быть введен в действие, и при этом модель или ее усовершенствованная версия могла бы стать практическим инструментом для тех, кто реализует и анализирует политику (Walker, 2005).

Постепенно за последние несколько лет европейские политики пришли к пониманию будущности данного термина, который можно использовать как системный интегратор европейских идеалов, а также как критерий для европейской модели.

Таким образом, тематика Круглого стола Европейской Комиссии по социальной политике включает ссылки на социальное качество, а «качество» стало одним из ключевых вопросов для европейской социальной политики (Gordon D., 2007) .

 

§2 Новые формы гражданственности

 

Важное условия успешного развития социальной политики - активизация гражданского общества в решении социальных проблем, что связано с продвижением идеи социально-активного общества, особенно в сфере рынка труда и области социальной политики. Под влиянием рекомендаций Европейской комиссии (1977) и Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (1994) призыв к переходу от пассивного получения дохода к активным мерам в области занятости в пределах существующих социальных систем стал очень популярным. При этом под понятием активного общества понимается уверенность в своих силах как доминирующий элемент преобразования социальной политики (Hvinden et al, 2001). Призыв к активному обществу и политике активности предполагает, прежде всего, прямую связь между различными видами социальных систем защиты и участия на рынке труда, а это означает, что активное общество сегодня стремится сделать всех граждан активными, независимо от размера их дохода. В то же время, государства благосостояния не могут не признать того факта, что граждане стали в большей степени «индивидуалами»: они обладают большими ресурсами, чем когда-то, а следовательно, имеют большие возможности контролировать свои решения. Течение жизни меняется под воздействием самых разных факторов, но при этом явно усиливается индивидуализация, но это не значит, что люди становятся более самовлюбленными или жадными, что они равнодушны к близким и меньше заботятся о них (Giddens, 1991). Это означает, что люди стали свободнее в выборе собственных социальных направлений, собственной модели жизни. Как отмечает Гидденс, единственный выбор, который вы не можете иметь, это отсутствие выбора. Поэтому приспособление государства благосостояния к новому типу гражданина – главный вызов, который стоит перед современными государствами всеобщего благосостояния. Но возникает вполне закономерный вопрос - как индивидуализм и свобода выбора могут быть связаны с солидарностью? Как помощь со стороны государства всеобщего благосостояния может расширять (а не ограничивать) выбор человека? И это лишь некоторые ключевые вопросы, на которые исследователям приходится отвечать и предпринимать новые разработки в области активного гражданства. 

В индустриальном обществе понятие «гражданин» подразумевало работающего человека, который, благодаря своей стандартной трудовой биографии и при условии полной занятости, пользовался социальными правами, позволяющими ему поддерживать приемлемый уровень жизни в период безработицы, болезни и т.д. (Esping-Anderson,1990, 1999).

С вступлением в постиндустриальный период понятие «гражданин» претерпело существенные изменения. Этот процесс может быть охарактеризован и как переход от понимания «гражданина» как пассивного в направлении «активного гражданства» (Pfau-Effinger, 1999). Основные характеристики «активного гражданства»[2] могут быть представлены как: независимость, самоответственность, гибкость, территориальная мобильность, наличие профессионального образования и способность включаться в гражданское общество, чтобы удовлетворить свои интересы. В то же время «активный гражданин» - это еще и социальный характер, от которого требуется удовлетворять запросы и потребности глобализированного и высоко конкурентного европейского информационного общества (Pfau-Effinger, 2005). Основная цель, которая при этом четко определилась – проанализировать изменяющийся облик государства благосостояния в сфере перспектив понятия гражданства. При этом теория гражданства включает массу измерений. Делая гражданство осью исследований происходящих в европейском обществе изменений, авторы получают разные аналитические уровни: дискурсы, права и обязанности, участие и роль личного восприятия граждан (Iensen and Pfau-Effinger, 2005). Дискурсы включают прежде всего новые идеалы «гражданственности» и новые формы допустимого и недопустимого гражданского поведения. Например, новая трактовка в отношении «активизации» - это не только описание уравновешивания прав и обязанностей, а, скорее всего, основа для выработки определенных гражданских качеств – новой роли гражданина – сопровождаемая выработкой ожиданий соответствующего, уместного поведения. Новые трактовки фактически призывают к пересмотру роли индивида как гражданина. Но тут же возникает предположение, что сдвиг в отношениях между правами и обязанностями должен быть оценен по тому обстоятельству, несут ли они потери в аспекте гражданства - бедность, социальное исключение или маргинализацию.

В работах Т. Маршалла полное гражданство предполагает, что индивид как гражданин участвует во всех сферах жизни: экономической, социальной и политической (Marshall, 1950). Однако государство благосостояния постоянно развивает новые социальные технологии, и институциональное строение благосостояния постоянно меняет свои формы. Такие изменения способны создать новый формы участия. Одной из таких форм является, например, «Рабочий план» (Activation Plan), который позволяет индивидам выдвинуть свои определения и пути решения личных проблем. По мнению Гидденса  такой «Рабочий план», или «План активации» может быть понят как расширение зоны гражданства: он может обеспечить индивиду свободу участия в формировании своего повседневного существования (Giddens, 1994)[3].

Центральная трактовка гражданства связана со способом восприятия гражданами самих себя (например, в соотношении восприятия себя как «подчиненного» и «равного») и в то же время со способом, посредством которого граждане позиционируют себя в сравнении с другими, поскольку целенаправленная деятельность гражданина предполагает его разносторонние отношения с другими гражданами.  В  то же время, при проведении анализа восприятия гражданами своих ролей и отношений с другими необходимо использовать набор объективных и субъективных факторов. При таком подходе ответ бездомного, живущего в коробке, питающегося объедками, ночующего в буквальном смысле «под забором», на простой вопрос о его положении – «это мой собственный выбор, я удовлетворен своей жизнью и она никого не касается» - не будет удовлетворительным в контексте концепции гражданства. Поскольку активное гражданство включает, наряду с независимостью, и личную ответственность, а также гибкость и максимальную мобильность (Sinnett, 1998). Активное гражданство фактически должно помочь создать новые биографии индивидов, адаптированные к изменяющимся условиям.           

 

§3 Гендерная составляющая нового гражданства

 

Термин «работающий гражданин» во многих обществах долгое время означал исключительно мужчину – кормильца семьи, который благодаря своему доходу и социальному обеспечению был в состоянии содержать финансово зависимых от него членов семьи (жену и детей). Домохозяйки рассматривались как «неработающие» и, следовательно, не имели собственных социальных прав. С разрушением традиционной модели семьи, где жена – домохозяйка, на которую возложены все обязанности по уходу, независимо от системы найма, женщины постепенно становились гражданами, равными мужчинам. Они шаг за шагом интегрировались в систему оплачиваемого труда через рынок труда. При этом их социальные права как членов семьи все более индивидуализировались, в то время как вторичные социальные права, как, например, пенсия по утрате кормильца, постепенно теряли свою значимость. На протяжении последних тридцати лет специалисты в области феминизма и гендерных исследований занимались изучением связей между семьей, государством и рынком и переосмысливали границы между частным и общественным, оплачиваемой и неоплачиваемой работой/уходом, равенством, различием (Hobson et al, 2002). В итоге гендерное равенство стало частью политической повестки дня в западных демократиях. Равенство отстаивают как концепцию и культурную норму, ведут постоянные дебаты о значении гендерного равенства, способах и средствах его достижения. Европейская комиссия определяет гендерное равенство как «ситуацию, в которой все люди могут развивать свои способности и делать выбор без принуждения, навязанного половыми стереотипами или ограниченными ролями; где различные типы поведения, цели и потребности одинаково признаются, оцениваются и поддерживаются (Libert, 2003, p. 12). С этой точки зрения, политика равенства представляет собой перечень общественных политик, добивающихся продвижения гендерного равенства как социальной ценности и норм путем принятия справедливых мер и программ. (Fillips, 1999)

Европейские режимы благосостояния представляют собой разные словарные составы языка и разную динамику развития институтов гражданства и гендера, которые могут пролить свет на сложные процессы исключения/включения женщин и мужчин как работников, родителей и граждан (Bussemaker and Voet, 1998). Различные гендерные режимы обладают различающейся логикой, основанной на правилах и нормах относительно гендерных отношений, что влияет на структуру политических курсов. Выделение гендерных режимов – один из ключевых моментов в понимании причастности глобализации и европейской интеграции к гендерному равенству. По мнению Берт Сиим, глобализация увеличивает необходимость в постнациональной структуре гражданства, основанной на новом видении равенства и разнообразия, способном включить женщин в демократическое обсуждение социальных товаров не только по отношению к местным и национальным политикам, но и к европейским и транснациональным политикам (Siim, 2005). В такой перспективе развитие новых форм солидарности, способных включить одобрение различий в языке гражданства, представляет собой рефлексивную солидарность, которая выражает «поддержку других в их отличиях» (Dean, 1996).

Вопрос о равенстве мужчин и женщин занимает одну из приоритетных позиций в политической повестке дня, несмотря на то что политические курсы европейских стран, ориентированные на равноправие полов, по большому счету не отказались от рынка труда, разделенного по половому признаку. Распространение различных услуг по уходу за детьми, увеличение числа отцов, не только принимающих участие в заботе о детях, но равно ответственных в этой заботе (Григорьева, Чубарова, 2004), сопровождается увеличением числа женщин на рынке труда (Borchorst, 2002), а также существенным ростом женского политического представительства.

Семья и работа по уходу занимают на сегодняшний день центральное место в дальнейшем развитии государства благосостояния. Исследователи активно обсуждают реформы, стратегии и модели, связанные с социальной политикой и семьей: например, в каких объемах должны быть определены социальные права людей всех возрастов, находящихся в разных семейных условиях или зависящих от семейных обстоятельств (Saraceno, 1999), какие основания имеет под собой тенденция в сторону передачи социальных услуг из публичного сектора в рынок (Kniji and Ostner, 2002), или передачи ответственности из публичного сектора непосредственно в семьи, и т.д. По мнению Р. Маона (Mahon R., 2002), различия  в социальных политиках частично совпадают с тремя преобладающими в 90-х годах ХХ века в Европе моделями охраны детства, которые могут быть определены как: а) шведско-датская эгалитарная модель; б) финская и французская модель новой семьи; в) британская и немецкая модель.

В течении 1990-х годов как семейная политика, так и социальная работа по уходу снова были подняты на достаточно высокий уровень обсуждения во многих европейских странах всеобщего благосостояния. Европейская интеграция вынесла на общее обсуждение вопрос о том, есть ли действительно движение европейских социальных и семейных программ к некой общей точке в сторону усиления государственной поддержки для работающих матерей и семей, или же страны предпочитают различные пути урегулирования этих вопросов (Liebert, 2003).  Многие специалисты отмечают, что с точки зрения перспектив гендерного равенства последовательность европейских политик и экономической интеграции может быть определена как в определенной мере двусмысленная (Hobson and Lister, 2002): поскольку, например, политика равенства увеличивала гендерное равенство на рынке труда, но применение социальных прав было в то же время ограничено оплачиваемой работой. С одной стороны, усиливались права работающих, а с другой – урезались общественные расходы, увеличивалась безработица и число работающих неполный рабочий день.

Новые условия для равенства/неравенства, связанные с глобализацией, европейской интеграцией и реструктуризацией государств благосостояния, делают важным обсуждение значения гендерного равенства с точки зрения кросс-национального контекста. Тем самым, по мнению Берт Сиим, глобализация усиливает необходимость в постнациональной структуре гражданства, основанной на новом видении равенства и разнообразия способном включить женщин, равно как и другие социальные группы в демократическое обсуждение общественных товаров не только по отношению к местным и национальным политикам, но и по отношению к европейским и транснациональным политикам (Siim, 2005).  

    

§4 Политика, направленная на создание социально-активного общества

  

Общая цель политики социально-активного общества состоит в том, чтобы поддерживать активных, уверенных в себе, самостоятельных граждан. В странах ЕС и ОЭСР социально-активное общество считается лучшим и практически единственным способом борьбы с бедностью и социальным исключением (ОЭСР, 1990). Под влиянием рекомендаций ОЭСР (1994) и Европейской Комиссии (1997), призыв к изменению - от  пассивного подхода к активным мерам относительно занятости в пределах социальных систем - стал очень популярным. При этом надо учесть, что термин «активный» используется для того, чтобы подчеркнуть желание и возможность обучения и дальнейшего трудоустройства, а термин «пассивный» используется с целью обозначить преимущественное стремление граждан к социальным гарантиям, что позволяет быть в определенной мере бездеятельным. Использование этих терминов обеспечивает особенно четкое выражение политического контекста (Shmidt, 2000). Политические формулировки «активные» и «пассивные» настолько закрепились терминологически, что вопросы необходимости компенсации вдруг исчезли из политической повестки для тех, кто имеет мало потенциальных возможностей для собственных  усилий достижения каких-либо позиций на рынке труда (Sinfield, 1997, 2001).

Иными словами, активное общество начиналось, прежде всего, с активного рынка труда, поскольку «быть уверенным в себе» означало прежде всего «быть уверенным в работе», причем не только в ее наличии, но и в долгосрочной занятости и перспективах дальнейшего карьерного роста. Безусловно, активная политика в отношении рынка труда – не новое явление в европейских странах, да и вообще в мире. Однако существует четкое разграничение между «старой» активной политикой относительно рыка труда и «новой» политикой  активизации.

Самое существенное отличие в том, что обращение к активному обществу предполагает взаимосвязь между различными видами социальных систем (схем) защиты и участием на рынке труда. Таким образом, как бы стираются строгие различия между политикой в отношении рынка труда и социальной политикой, поскольку активное общество стремится к тому, чтобы сделать всех граждан активными, независимо от личного уровня благосостояния.

Как каждая страна будет достигать целей – дело каждого государства, в соответствии с его историческим прошлым, национальными и культурными традициями, уровнем благосостояния. Очевидно, что достижение общих целей будет проходить через разнообразие форм и способов, в конечном варианте через различные модели, схемы, которые уже сейчас достаточно хорошо прослеживаются и анализируются.

Американский вариант. Программа социального обеспечения США имела целью «заменить благосостояние вообще на «работу для собственно благосостояния» (Walker, 1999). Эта модель политики была поддержана в англосаксонских странах (прежде всего, в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Но такая модель не очень эффективна в борьбе с бедностью, поскольку такая система обеспечения вынуждает людей находиться как бы на «дне» трудового рынка, на низкооплачиваемых рабочих местах и с малыми возможностями повышения квалификации или получения новой работы или профессии.

В течение последнего десятилетия ХХ века многие европейские государства благосостояния  начали приспосабливать  некоторые виды политики активизации в своих социальных политиках, особенно борьбы с безработицей. Новая активная линия на трудовом рынке и в социальной политике вводилась под разными названиями в разных европейских государствах. Эти активные меры имели важное значение в преобразовании систем благосостояния и стимулировании или принуждении безработных и других слоев населения, получающих социальные пособия, к участию в рынке труда.

В большинстве исследований прослеживаются два типа подходов в различных типах политики активизации и систем социального обеспечения. Это, например, «работа сначала» или «социальные инвестиции» (Barbier, 2004), «санкции» или «стимулы» (европейская Обсерватория занятости, 1997), «усилия» или «активация» (Европейский Фонд, 1999) и «сокращение существующих прав» и «расширение возможностей». «Работа сначала» - подход, связанный с либеральными государствами всеобщего благосостояния, «социальные инвестиции» - со скандинавскими государствами всеобщего благосостояния. Барбье приводит в качестве двух полярных примеров в Европе Великобританию, в качестве образца чистой формы социального обеспечения, и Данию как пример чистой формы «социальных инвестиций» (Barbier, 2004).              

Британский вариант социального обеспечения имеет тенденцию к ограничению к выгодам, поскольку уровни компенсации постоянно уменьшаются, выплаты платежей ограничиваются и т.д., в то время как датский подход предполагает улучшение возможностей трудоустройства через обучение, обретение лучших навыков работы, обретение опыта. Другими словами, расходы на так называемые пассивные меры все время урезаются, а на «активные» растут.

Датская модель. «Чудо работы» было создано на датском рынке труда, когда вводилась европейская стратегии занятости (1998). Один из видимых результатов –  сокращение безработицы с 12% в 1993 г. до 5% в 2002 г. и рост полной занятости среди населения. В результате, датская модель была названа лучшей в Европе в области социальной и трудовой рыночной политики (Torfing, 2003). Термин «activation» впервые  официально был введен в датскую социальную политику занятости, начиная с 70-х годов, а в 1998 году принят «Закон об активной социальной политике», согласно которому активация распространялась почти на всех безработных граждан, получающих социальную помощь, независимо от их личных и социальных проблем. Это стало основой новой датской активной линии. Главный принцип – безработные люди в обмен на социальные выплаты должны участвовать в действиях, которые приближают их к трудовому рынку и выгодны как для безработных семей, так и для общества в целом (Rosdahl and Weise, 2001).  Активные меры стали и правом, и обязанностью претендентов на социальную помощь, несоблюдение этих правил вело к частичному уменьшению помощи.

Кроме того, в «Законе об активной социальной политике» разъяснялось, что активизация претендентов на социальную помощь - это больше, чем просто преодоление безработицы. Прежде всего, это социальная активизация гражданина, а потому меры, принимаемые в рамках этой политики, должны улучшить их качество жизни  и препятствовать росту социальных и личных проблем.  Среди скандинавских стран у Дании самые строгие правила для получения пособий по безработице. В то же самое время,  обязательства безработных и их представление на рынке труда достаточно высоки.

Европейские исследования эффективности политики активности. Как правило, исследования показывают, что интеграция на рынке труда намного эффективнее для тех, кто получает пособия по безработице, чем для тех, кто получает только социальную помощь. Но есть и некоторые сложности, не позволяющие пока сделать необходимые заключения: например, были ли меры по активизации безработных успешными в каждом отдельном случае, или какие условия были бы у безработных, не получивших предложения по работе, в условиях, когда общие показатели занятости постоянно растут. Не так давно была сделана попытка предпринять такого рода исследования при эконометрическом анализе. Были изучены три типа эффектов: мотивация, когда безработные находят или бросают работу до того, как возникает обязательство работать; когда безработные неактивны в поиске работы; интенсивное участие в программе активизации, когда в результате своей активности безработные получают работу. При всех допустимых погрешностях получилось, что мотивационный  эффект активизации очень высок, и вероятность найти работу для безработного значительно увеличивается еще до обязательства участвовать в проводимой политике. Однако на сегодняшний день это применимо лишь к безработным гражданам, находящимся в страховой схеме.  Были сделаны попытки оценить экономическое воздействие Датской активизационной политики. Такие оценки основываются на простой модели, когда затраты на политику активизации связываются с позитивным результатом занятости в этом процессе  и таким образом  снижаются затраты на перераспределение доходов в пользу безработных. Но есть побочные результаты, которые трудно оценивать. Подсчитано, что стоимость датской активизационной политики - около 20 биллионов датских крон. В соответствии с данными европейского совета результат политики занятости пока не соответствует ее стоимости и составляет около 6 биллионов. Однако оценки, сделанные датским национальным институтом социальных исследований, показывают позитивное влияние датской активизационной политики на экономику (Larsen, 2005).

 

§5 Заключение: изменение политики и актививзация граждан

 

С началом XXI века среди европейских исследователей социальной политики все активнее звучит точка зрения о том, что нужна более широкая перспектива, определяющая реформу, а для этого необходимы более квалифицированные оценки происходящего и точно выверенные варианты будущего развития. При этом многие сходились во мнении, что в современной схеме управления социальными процессами, когда взаимодействие между государством, рынком и другими игроками установлено, оценить степень эффективности управления реформами достаточно сложно, особенно если ориентироваться на перспективу.  Следовательно, необходимо сделать больший акцент на результаты. В этой ситуации многие европейские исследователи выбрали гражданство как главный критерий для того, чтобы измерить эти результаты.

Государства благосостояния вынуждены приспосабливаться к гражданам, которые каждый в отдельности и все вместе обладают большим потенциалом действия.

Во многом возможности такого похода связаны с изменением формулировки концепции гражданства. Если ранее, начиная со второй половине ХХ века, основной акцент в концепции гражданства приходился на социальные права и обязанности, то теперь большее внимание привлекают такие его аспекты, как участие и ориентация (или воспитание чувства принадлежности в более широком смысле этого слова – Andersen, 2005, Siim, 2005).  Эта смена акцентов подразумевает, что отныне главное значение  придается результатам, и прежде всего оценке эффективности, если мы сможем ответить на, казалось бы, простой вопрос: помимо того, что государство благосостояния делает граждан равными в социальных правах, наделяет ли оно их необходимыми полномочиями? И если «да», то каким образом?

Но в то же время исследователи допускают, что в процессе индивидуализации социальных прав возрастает опасность индивидуализации и социальных рисков, а значит речь идет и об изменении роли социальной безопасности в изменившихся условиях.

Адаптировать социальные изменения к процессу индивидуализации социальных рисков сложнее, чем обеспечить универсальную для всех защиту в рамках единой социальной безопасности. По этому поводу в среде ученых и практиков идут самые широкие дискуссии и затяжные споры. К примеру, есть предложения о так называемых «правах на общественную поддержку» или «гражданских счетах». Но если такие счета открыть, люди, имеющие слабую позицию на рынке труда, скорее всего быстро превысили бы свой кредит, тогда как для граждан со стабильным (высоким) положением такие счета явились бы хорошей прибавкой к основному доходу. И приходится вновь и вновь задумываться о необходимости сочетать солидарность и гибкость.

    Существуют и другие немаловажные аспекты изменения определения гражданства. Это связано, как уже отмечалось, с разрушением модели «мужчины-кормильца». Однако в этой ситуации гражданство было значительно расширено через активизацию многих социальных прав, как, например, финансируемое государством обеспечение детей  в ряде стран или расширение социального права на медицинский уход в других. Это позволяет говорить о том, что текущая трансформация государства благосостояния и изменения в определении гражданства не сводятся к урезанию и ослаблению прав (как считают некоторые исследователи), а наоборот, значительно их расширяют.

Кроме того, традиционное понимание гражданства меняется в связи с ростом миграции. Традиционно гражданство определялось через принадлежность к государству. Выражение «быть гражданином» практически означало – «быть гражданином своей страны». Сейчас процесс осознания себя гражданином приобрел вид трансформаций. С одной стороны, во многих странах, особенно недавно присоединившихся к ЕС, понятия «граждане» и «неграждане» сильно политизированы, и быть «негражданином» означает фактически быть лишенным социальной защиты в целом и ограниченным в своих социальных правах.

С другой стороны, изменяется соподчиненность в использовании понятия «гражданин». «Только для граждан ЕС» - видим мы табличку на проходе во многих аэропортах Европы и мира. В данном случае происходит расширение прав гражданина на общеевропейском уровне, им наделаются те, кто проживает в Европе, но являются гражданами своих государств за ее пределами. Поэтому можно говрить о расширении прав гражданства в долгосрочной перспективе.

Дискуссии о гражданстве идут и вокруг такого развивающегося в современных условиях феномена, как миграция населения, фокусируя внимание на следующем непростом вопросе: а что должно включать в себя гражданство иммигрантов?  И ответ, видимо, подразумевает не только минимум гражданских, политических и социальных прав, но и их активную роль на рынке труда, активное участие в жизни общества в целом и определенную ориентацию на объединение в политической сфере.

Таким образом, мы с полным правом можем говорить о том, что в европейской социальной политике, во многих научных, исследовательских работах произошло изменение угла зрения в отношении гражданства. И прежде всего, это сдвиг от фокусированного внимания к социальным правам к акценту на наделение полномочиями и обязанность участвовать. Только вопрос о том, как добиться этого активного участия и наделения полномочиями – остается открытым.  В классической интерпретации это была система социальной защиты, гарантирующая гражданину всестороннюю социальную безопасность. В современных интерпретациях право на социальную защиту заменяется правом быть самостоятельным и умеющим защищать самого себя. Идеальный гражданин представляется как самостоятельная личность, а социальная защита выступает как исключительно пассивная поддержка.        

 Как видно из современных исследований, наиболее важной сферой, где понятие активного гражданства стало доминирующим, является регулирование рынка труда. Именно активная политика в области рынка труда составляет значительную часть более широкого движения – к активизации социальной защиты, цель которой – прежде всего обеспечить всех оплачиваемой работой, что включает в качестве составной части и политику по принуждению работодателя к оплате. Однако новые формы социальной адаптации формируются не только на рынке труда. Для того чтобы понять все эти изменения, важно включать в анализ различных акторов, которые оказываются вовлеченными в процессы социальной адаптации. Круг акторов, институтов и организаций, включенных в политическое проектирования и процесс принятия решений, расширился и продолжает расширяться. Устоявшиеся институты благосостояния сталкиваются с проблемой все большего числа голосов индивидов и групп, принадлежащих к целевой группе «активизации». Поэтому анализ изменений в понятии гражданства очень важен с точки зрения его использования  в исследованиях по социальной политике.

 

§6 Источники:

 

1.Abrahamson, P. (2003) The end of the Scandinavian model? Welfare reform in the Nordic countries // Journal of Societal and Social Policy. Vol 2, No 2. Pp 19-36.

2. Atkinson, A. (1999) Is rising inequality inevitable? // WIDER Annual Lectures 3, World Institute for Development Economics Research.

3.Atkinson, T., Cantillon, B., Marker, E. and Nolan, B., (2002) Social indicators. Oxford: OUP

4. Barbier J-C, (2004) Systems of social protection in Europe: two contrasted paths to activation and maybe a third. 

5. Beck, W., van der Maesen, L. and Walker, A. (eds) (1997) The social quality of Europe. The Hague: Kluwer International.

6. Beck, W., van der Maesen, L., Thomese, F and Walker, A. (eds) (2001) Social quality, a vision of Europe. The Hague: Kluwer International.

7. Borchorst, A., (2002) Danish childcare policy. Continuity rather than radical change // in S. Michels and R. Mhon (eds) Childcare policy at a cross-road, NewYork, NY: Routledge

8. Bussemaker, J., and Voet, R., (eds) (1998) Introduction // Critical Social Policy. Vol. 18.

9. Castells, M. (1996) The rise of the network society. Oxford: Bleckwell.

10. Dean, J. (1996) Solidarity of strangers. Feminism after identity politics. Berkely, CA: University of California Press 

11. Donzelot, J. (1979) The policing of families. London: Hutchinson.

12. European Commission (2002) The social policy agenda. Brussels: EC.

13. European Commission (2002) Joint report on Social inclusion. Brussels, EC.

14. European Commission (2003) Mid-term review of the social policy agenda. Brussels, EC.

15. European Council (2000) Presidency conclusions // Press Release SN 100/00 Lisbon, 20 March.

16. Esping-Andersen, G. (1990) The three worlds of welfare capitalism. Princeton, NJ: Princeton University Press.

17. Esping-Andersen, G. (1999) Social foundations of postindustrial economies. Oxford: Oxford University Press

18. Evandrow, M. and Glaser, K. (2004) Family, work and quality of life: changing economic and social roles through the lifecourse // Ageing and Society. Vol.  24. No 5. Pp. 771-92.

19. Ferge, Z. (2002) European integration and the reform of social security in the accession countries // European journal of social quality. Vol. 3. Issue ?. Pp. 9-25.

20. Giddens, A. (1991) Modernity and self-identity: Self and society in the late modern age. Cambridge: Polity Press

21. Giddens, A. (1998) The third way. Oxford: Polity Press.

22. Guillemard, A.-M. (2005) The advent of a flexible life course and the reconfigurations of welfare.

23. Gordon D. (2007) Measuring social quality in Asia and Europe: with Particular Reference to Socio-economic Security (2007) // The Second Social Quality Conference in Asia “Social Quality and Sustainable Welfare Societies: Towards a new partnership between Asian Universities and Universities of the European Union. Offprint 1

24. Gough, I. (1977) Social aspects of the European model and its economic consequences // in W.Beck, L. van der Maesen and A. Walker (eds) The social quality of Europe. The Hage: Kluwer International. Pp. 89-108.

25. Hobson, B., Lewis, J. and Siim, B. (eds) (2002) Introduction: contested concepts in gender and social politics // in B. Hobson, J.Lewis and B. Siim (eds). Contested concepts in gender and social politics, Aldershot: Edward Elgar.

26. Hobson, B., and Lister, R. (2002) Citizenship’ in B. Hobson, J. Lewis and B. Siim (eds). Contested concepts in gender and social politics. Aldershot: Edward Elgar.

27. Honneth, A. (1994) Die Soziale Dynamik von Missachtung // Leviathan. Vol 1. Pp. 80-95.

28. Jensen, H. and Pfau-Effinger, B. (2005) ‘Active’ citizenship: the new face of welfare. Bristol: The University Press

29. Kohli, M., Rein, M., Guillemard, A-M. and Cunsteren, H. (1991) Time for retirement, Cambridge: Cambridge University Press.

30. Hvinden, B., Heikkila, M. and Kankare, I. (2001) Towards activation? The changing relationship between social protection and employment in western Europe // in M. Kautto, J. Fritzell, B. Hvinden, J. Kvits and H. Uusitalo (eds). Nordic welfare states in the European context. London: Routledge.

31. Liebert, U. (2003) Gendering Europeanisation: patterns and dynamics // in U. Liebert (ed) (2003)  Gendering Europeanisation. Brussels: Peter Lang.

32. Lind, J. and Moller, I.H. (eds) (1999) Inclusion and exclusion: Unemployment and non-standard employment in Europe. Aldershot: Ashgate

33. Mahon, R., (2002) Child care: toward what kind of “social Europe”? // Social politics/ International Studies in Gender, State and Society. Vol 9. No 3.

34. Marshall, T. (1950) Citizenship and social class // in T.H. Marshall and T. Bottomore (1992) Citizenship and social class. London: Pluto Press.

35. Pfau-Effinger, B. (1999) Change of family policies in the socio-cultural context of European Societies. Comparative Social Research. Vol. 18.

36. Pfau-Effinger, B.and Geissler, B. (2005) Care and social integration in European societies. Bristol: The Policy Press.

37. Phillips, A. (1999) Which equalities? London: Polity Press.

38. Therborn, G. (2001) On the politics and policy of social quality // in W.Beck, L.van der Maesen, F.Thmese and A.Walker (eds). Social quality, a vision of Europe,  The Hage: Kluwer International. Pp. 19-30.

39. Titmuss, R. (1974) Social Policy. London: Uniwin.

40. Torfing, J. (1999) Workfare with welfare: recent reforms of the Danish welfare state // Journal of European social policy. Vol 9.  No 1. 

41. Siim, B. (2004) Globalisation, democracy and participation: the dilemmas of the Danish citizenship model // in J. Andersen and B. Siim (eds) The politics of inclusion and empowerment: Gender, class and citizenship. Basingstoke: Palgrave.

42. Sinnett, R. (1998) The corrosion of character: The transformation of work in modern capitalism. NY: Norton and Company.

43. Voruba, G. (2001) Coping with drastic social change, Europe and the US in cooperation // in W. Beck, L..van der Maesen, F. Thmese and A. Walker (eds). Social quality, a vision of Europe, The Hage: Kluwer International. Pp. 251-70.

44. Veit-Wilson. J. (2000) Horses for discourses: poverty, purpose and closure in minimum income standards policy // in D. Gordon and P. Townsend (eds). Breadline Europe: The measurement of poverty. Bristol: The Policy Press. Pp.141-64.

45. Walker, A. (1984) Social planning. Oxford: Blackwell.

46. Walker, A. (1997) Combating age barriers in employment. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities

47. Walker, A. (1998) The Amsterdam Declaration on the social quality of Europe // European Journal of Social Work. Vol. 1. No 1. Pp. 109-11.

48. Walker, A. (2002) A strategy for active ageing // International Social Security Review. Vol. 55. No 1. Pp. 121-39.

49. Walker, A. and Deacon, B. (2003) Economic globalization and policies on ageing // Journal of societal and social policy. Vol. 2. No2. Pp. 1-18.

50. Walker, A. and Maltby, T. (1997) Ageing Europe, Buckingham: Open University Press.

51. Walker, A. and van der Maesen L. (2004) Social quality and quality of life // in the W. Glatzer, S. von Below and H. Stoffregen (eds). Challenges for quality of life in the contemporary world. The Hague: Kluwer International. Pp. 13-31.

52. Walker, A. and Walker, C. (eds) (1997) Britain divided. London: CPAG.

53. Walker A., (2005) Which way for the European social model: minimum standards or social quality. The changing face of welfare;  Walker A. (2007) Social Quality and Sustainable Welfare  // The Second Social Quality Conference in Asia “Social Quality and Sustainable Welfare Societies: Towards a new partnership between Asian Universities and Universities of the European Union. Book Paper.

54. Weiss, L. (1999) Managed openness: beyond neoliberal globalism // New  Left Review. No 238. Pp. 126-40.

55. Yeates, N. (2001) Globalisation and social policy. London: Sage Publications.    

56. Diamantopoulou, A. (2001) ‘Foreword’ // in W. Beck, L. van der Maesen, F. Thomese and A. Walker. (eds).  Social quality, a vision for Europe. The Hague: Kluwer International, xv.

57.Room, G.(ed) (1995) Beyond the threshold. Bristol: The Policy Press.

58. Григорьева Н.С., Чубарова Т.В. Социальная политика: гендерный аспект. Глава 6. Работа и семья – гендерный аспект. М.: Олита, 2004.

59. Григорьева Н.С., Соловьев А.В., Чубарова Т.В. Социальная работа и здравоохранение: 200 терминов по-английски и по-русски. М., 1996.

 

 

Сведения об авторе: Григорьева Наталья Сергеевна – доктор политологических наук, профессор МГУ им. М.В. Ломоносова, факультет государственного управления, руководитель центра сравнительной социальной политики и управления социальными процессами. 

 



[1] При переводе отдельных, пока еще не устоявшихся в отечественной научной литературе терминов приходится сталкиваться с определенными трудностями. Это в полной мере относится к слову empowerment, которое в данном контексте переведено как полномочия. Ранее мы переводили это слово как стимулирование собственной активности человека, предоставление гражданам возможности участвовать в решении своих проблем, наряду с теми, кому делегированы властные полномочия, а также поддержка гражданина с целью приобретения им уверенности в себе и развития в нем способности отставать свои права (Григорьева, Соловьев, Чубарова, 1996).

[2] «Активное гражданство» - новый идеал гражданства, или новый набор прав и обязанностей, основанных на концепции субъекта (предъявителя) – например, работающего человека – как активного гражданина. Активному гражданину предоставляется  больше автономии и выбора, но взамен подразумевается, что он становится гибким, мобильным, ответственным за самого себя.

[3] Activation – переобучение в форме субсидируемой временной работы или образование с четко выраженной целью вернуть человека к работе. Однако в некоторых трактовках предполагается, что в более широком смысле активация социальной защиты должна относиться ко всем способам реструктуризации социальной политики, направленной на усиление занятости.